Определение Конституционного Суда РФ от 4 октября 2011 г. N 1264-О-О "По жалобам граждан Дегтярь Надежды Александровны и Шардыко Юрия Сергеевича на нарушение их конституционных прав пунктом 2 части 2 статьи 74.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

город Санкт-Петербург

4 октября 2011 г.

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,

заслушав в пленарном заседании заключение судьи А.Н. Кокотова, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалоб граждан Н.А. Дегтярь и Ю.С. Шардыко, установил:

1. В своих жалобах в Конституционный Суд Российской Федерации граждане Н.А. Дегтярь и Ю.С. Шардыко оспаривают конституционность пункта 2 части 2 статьи 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который в качестве одного из оснований удаления главы муниципального образования в отставку решением представительного органа муниципального образования предусматривает неисполнение главой муниципального образования в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных данным Федеральным законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Как следует из представленных материалов, Н.А. Дегтярь, избранная главой муниципального образования "Приамурское городское поселение" (Еврейская автономная область) на муниципальных выборах 15 октября 2008 года, решением Собрания депутатов данного муниципального образования от 7 июля 2010 года была удалена в отставку. Смидовичский районный суд Еврейской автономной области решением от 23 июля 2010 года отказал Н.А. Дегтярь в удовлетворении заявления об оспаривании указанного решения. Определением судебной коллегии по гражданским делам суда Еврейской автономной области от 15 сентября 2010 года решение суда первой инстанции оставлено без изменения, а кассационная жалоба Н.А. Дегтярь - без удовлетворения. Определением судьи суда Еврейской автономной области от 29 октября 2010 года ей отказано в передаче дела для пересмотра в порядке надзора.

Ю.С. Шардыко, избранный главой муниципального образования "Лахденпохское городское поселение" (Республика Карелия) на муниципальных выборах 11 октября 2009 года, решением Совета данного муниципального образования от 18 марта 2010 года был удален в отставку. Лахденпохский районный суд Республики Карелия решением от 12 апреля 2010 года отказал Ю.С. Шардыко в удовлетворении заявления об оспаривании указанного решения. Определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Карелия от 25 мая 2010 года решение суда первой инстанции оставлено без изменения, а кассационная жалоба Ю.С. Шардыко - без удовлетворения. Определением судьи Верховного Суда Республики Карелия от 2 августа 2010 года и определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 21 октября 2010 года ему отказано в передаче дела для пересмотра в порядке надзора.

По мнению заявителей, оспариваемое законоположение, как не предусматривающее в качестве основания удаления в отставку главы муниципального образования, избранного населением на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, его конкретные противоправные решения или действия (бездействие), подтверждаемые в судебном порядке, допускает его произвольное удаление в отставку, чем нарушает права, гарантированные статьями 2, 3, 12, 13, 32, 43, 46 (части 1 и 2), 130-133 Конституции Российской Федерации.

2. В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" наличие в структуре органов местного самоуправления главы муниципального образования является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных данным Федеральным законом (статья 34, часть 2); глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения; в соответствии с уставом муниципального образования он избирается либо на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава; в случае избрания на муниципальных выборах он либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию, а в случае избрания представительным органом муниципального образования - исполняет полномочия его председателя; он подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования (статья 36, части 1, 2 и 5).

Согласно статье 74.1 данного Федерального закона мерой публично-правовой ответственности главы муниципального образования, применяемой независимо от способа замещения им своей должности, является удаление его в отставку решением представительного органа муниципального образования, влекущим досрочное прекращение его полномочий.

Вопрос о досрочном прекращении полномочий выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления уже был предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. В Постановлении от 16 октября 1997 года N 14-П Конституционный Суд Российской Федерации указал следующее.

Согласно статье 15 (часть 2) Конституции Российской Федерации органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Из этого конституционного принципа в его взаимосвязи с другими предписаниями Конституции Российской Федерации, в том числе закрепленными в ее статьях 1 (часть 1), 3 (часть 2), 5 (часть 2), 12, 15 (часть 1), 66 (части 1 и 2), 76, 130, 131, 132, 133, вытекает, что деятельность органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления должна соответствовать Конституции Российской Федерации и основанным на ней нормативным правовым актам.

Для того чтобы обеспечить реализацию указанных конституционных положений, а также защитить права граждан (в том числе право на осуществление местного самоуправления) от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем гарантировать муниципальным образованиям защиту от необоснованного вмешательства в их деятельность, Российская Федерация как суверенное государство вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

Досрочное прекращение полномочий - при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов и как разновидность ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, - само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления.

Приведенная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации в полной мере применима к оспариваемому Н.А. Дегтярь и Ю.С. Шардыко положению пункта 2 части 2 статьи 74.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", предусматривающему в качестве основания удаления главы муниципального образования в отставку неисполнение им в течение трех и более месяцев своих обязанностей.

Неисполнение главой муниципального образования в течение столь длительного срока своих обязанностей (кроме случаев, когда это вызвано уважительными причинами - болезнью, действиями (бездействием) иных лиц и органов, не находящихся в подчинении главы муниципального образования, действием непреодолимой силы и др.) с очевидностью свидетельствует о фактическом самоустранении главы муниципального образования от их исполнения, существенно затрудняет либо делает невозможным реализацию полномочий иных органов местного самоуправления, органов государственной власти, осуществление гражданами прав, свобод и несение ими обязанностей в сфере местного самоуправления, т.е. нарушает нормативно установленный порядок осуществления функций местного самоуправления.

Удаление главы муниципального образования в отставку в указанном случае выступает мерой его ответственности перед представительным органом муниципального образования, а в конечном итоге - и перед населением, гарантируя восстановление установленного законом порядка осуществления местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования, подконтрольность и подотчетность главы муниципального образования населению и представительному органу муниципального образования, обеспечивая баланс полномочий представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования в системе местного самоуправления.

При этом действующее законодательство закрепляет ряд гарантий самостоятельности главы муниципального образования при решении вопроса о его удалении в отставку, а также соблюдения прав и законных интересов населения.

Так, согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" при рассмотрении представительным органом муниципального образования вопроса об удалении главы муниципального образования в отставку должны обеспечиваться: заблаговременное получение им уведомления о дате и месте проведения соответствующего заседания, а также ознакомление с обращением депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении его в отставку (пункт 1 части 13 статьи 74.1); предоставление главе муниципального образования возможности дать депутатам представительного органа муниципального образования объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку (пункт 2 части 13 статьи 74.1); при этом решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования (часть 8 статьи 74.1).

Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку подлежит судебной проверке в предусмотренном законом порядке.

Значимой мерой, направленной на защиту прав и законных интересов населения в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, избранного на муниципальных выборах, является проведение досрочных выборов главы муниципального образования в установленные федеральным законом сроки. При этом глава муниципального образования, удаленный в отставку решением представительного органа муниципального образования, вправе баллотироваться на указанных выборах в качестве кандидата.

Таким образом, оспариваемое заявителями законоположение в системе действующего правового регулирования не содержит неопределенности и конституционные права заявителей не нарушает.

Проверка же законности и обоснованности судебных решений, вынесенных по делам заявителей, в том числе исследование фактических обстоятельств, не относится к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации (статья 125 Конституции Российской Федерации и статья 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации").

Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, пунктом 2 части первой статьи 43, частью четвертой статьи 71 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации определил:

1. Признать жалобы граждан Дегтярь Надежды Александровны и Шардыко Юрия Сергеевича не подлежащими дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку для разрешения поставленного заявителями вопроса не требуется вынесение предусмотренного статьей 71 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" итогового решения в виде постановления.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данным жалобам окончательно и обжалованию не подлежит.

3. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Вестнике Конституционного Суда".