Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 19 октября 2011 г. N 50-Г11-12 Об отказе в признании недействующими пункта 2 статьи 1 Закона Омской области "О бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования Омской области на 2011 год" от 10 декабря 2010 г. N 1315-ОЗ и приложения N 5 к указанному Закону

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 19 октября 2011 г. N 50-Г11-12

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Еременко Т.И.,

судей Калининой Л.А., Борисовой Л.B.

при секретаре Аверине А.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации города Омска на решение Омского областного суда от 16 августа 2011 г., которым в удовлетворении заявления администрации города Омска о признании недействующими пункта 2 статьи 1 Закона Омской области "О бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования Омской области на 2011 год" от 10 декабря 2010 г. N 1315-ОЗ (в редакции Закона Омской области от 1 июля 2011 г. N 1367-ОЗ "О внесении изменений в Закон Омской области "О бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования Омской области на 2011 год") и приложения N 5 к указанному Закону в части отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.A., объяснения представителя мэра г. Омска Окишева К.В., поддержавшего доводы кассационной жалобы, представителей Губернатора и Правительства Омской области - Диденко Д.С., территориального фонда обязательного медицинского страхования Омской области - Бакановой Е.В., Авралевой С.Э., Министерства здравоохранения Омской области - Ивановой Н.А., просивших решение суда первой инстанции оставить без изменения, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение законным и обоснованным, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

администрация г. Омска обратилась в суд с заявлением о признании недействующими со дня вступления решения суда в законную силу пункта 2 статьи 1 Закона Омской области от 10 декабря 2010 г. N 1315-ОЗ (в редакции Закона Омской области от 1 июля 2011 г. N 1367-ОЗ "О внесении изменений в Закон Омской области "О бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования Омской области на 2011 год") и приложения N 5 к указанному Закону "Распределение бюджетных ассигнований бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования Омской области по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов в ведомственной структуре расходов бюджетов в ведомственной структуре расходов на 2011 год" в части строк:

"Здравоохранение" с суммой 6 372 129,3 тыс. руб.;

"Другие вопросы в области здравоохранения" с суммой 5 949 631,7 тыс. руб.;

"Закон Российской Федерации от 28 июня 1991 г. N 1499-1 "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" с суммой 5 949 631,7 тыс. руб.;

"Выполнение территориальной программы обязательного медицинского страхования в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования" с суммой 5 949 631,7 тыс. руб.;

"Социальные выплаты" с суммой 5 949 631,7 тыс. руб., строку с суммой 8 542519,3 тыс. руб.

В обоснование заявления администрация сослалась на противоречие данных положений статьям 29, 32, 33, 37, 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статье 4 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации", разделам I и V "Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2011 год", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 4 октября 2010 г. N 782.

Администрация полагала, что расходная часть бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования Омской области на выполнение территориальной программы обязательного медицинского страхования в оспариваемой части сформирована без учёта подушевых нормативов финансового обеспечения и тем самым неправомерно снижен уровень гарантий прав населения г. Омска на получение медицинской помощи в установленном законодательством объёме, созданы препятствия заявителю надлежащим образом осуществлять полномочия в сфере здравоохранения. Занижение расходов бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования Омской области ведёт к недополучению муниципальными медицинскими учреждениями значительных финансовых средств за оказанные ими населению г. Омска медицинские услуги и необходимости дополнительной финансовой поддержки медицинских учреждений за счёт бюджета города Омска.

Представители Законодательного Собрания Омской области, Правительства и Губернатора Омской области, Министерства здравоохранения Омской области, территориального фонда обязательного медицинского страхования Омской области возражали против удовлетворения заявленных требований.

Решением Омского областного суда от 16 августа 2011 г. заявление администрации города Омска оставлено без удовлетворения.

В кассационной жалобе администрация г. Омска просит отменить данное решение, как вынесенное с нарушением норм материального права.

Изучив доводы кассационной жалобы, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает решение не подлежащим отмене в порядке, предусмотренном статьёй 362 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Проверяя законность оспариваемых положений, суд обоснованно не усмотрел несоответствия их федеральному законодательству.

Уплата страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения; установление в территориальных программах обязательного медицинского страхования дополнительных объемов страхового обеспечения по страховым случаям, установленным базовой программой обязательного медицинского страхования, а также дополнительных видов и условий оказания медицинской помощи, не установленных базовой программой обязательного медицинского страхования; финансовое обеспечение и реализация территориальных программ обязательного медицинского страхования в размере, превышающем размер субвенций, предоставляемых из бюджета Федерального фонда бюджетам территориальных фондов; утверждение бюджетов территориальных фондов и отчётов об их исполнении относятся к числу полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования (статья 8 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации").

Как следует из материалов дела, Закон Омской области, отдельные положения которого оспариваются заявителем, принят в порядке, предусмотренном действующим законодательством, уполномоченным органом государственной власти Омской области, прошёл официальное опубликование и вступил в законную силу.

При этом оспариваемыми положениями Закон закреплены источники поступлений в доходную часть бюджета территориального фонда медицинского страхования Омской области, источники покрытия его расходной части.

Доходы бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования Омской области на 2011 год сформированы за счёт налогов, страховых взносов и иных поступлений в объёмах согласно приложению N 4 к данному Закону.

Распределение бюджетных ассигнований бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования Омской области утверждено по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов в ведомственной структуре расходов на 2011 год согласно приложению N 5 к данному Закону.

Бюджетные ассигнования бюджета территориального фонда, обязательного медицинского страхования Омской области, получаемые в виде межбюджетных трансфертов, направляются на выполнение территориальной программы обязательного медицинского страхования Омской области в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования; проведение диспансеризации работающих; проведение диспансеризации пребывающих в стационарных учреждениях детей-сирот и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации; финансовое обеспечение оказания дополнительной медицинской помощи, оказываемой врачами-терапевтами участковыми, врачами- педиатрами участковыми, врачами общей практики (семейными врачами), медицинскими сестрами участковыми врачей-терапевтов участковых, врачей- педиатров участковых, медицинскими сестрами врачей общей практики (семейных врачей); финансовое обеспечение региональной программы Омской области "Модернизация здравоохранения Омской области" на 2011 - 2012 годы.

Средства, поступающие в бюджет территориального фонда обязательного медицинского страхования Омской области сверх сумм, установленных этим Законом, направляются на выполнение территориальной программы обязательного медицинского страхования Омской области.

Субсидии, иные межбюджетные трансферты, имеющие целевое назначение, в том числе их остатки, не использованные на начало текущего финансового года, фактически полученные при исполнении бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования Омской области сверх утверждённых данным Законом доходов бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования Омской области, направляются на увеличение расходов бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования Омской области соответственно целям предоставления субсидий, иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение в соответствии с бюджетным законодательством.

Определён также и страховой тариф органов исполнительной власти Омской области на обязательное медицинское страхование неработающего населения в размере 1 433,3 рубля в среднем на одного жителя в год.

Размер средств нормированного страхового запаса территориального фонда обязательного медицинского страхования Омской области установлен в сумме 200 000,0 тысяч рублей. Указанные средства расходуются на:

1) финансовое обеспечение реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования Омской области в виде дополнительного финансирования страховых медицинских организаций;

2) расчёты за медицинскую помощь, оказанную застрахованным лицам за пределами территории субъекта Российской Федерации, в котором выдан полис обязательного медицинского страхования, в части:

- возмещения другим территориальным фондам обязательного медицинского страхования затрат по оплате стоимости медицинской помощи, оказанной застрахованным лицам за пределами Омской области, в которой выдан полис обязательного медицинского страхования в объеме, предусмотренном базовой программой обязательного медицинского страхования;

- оплаты стоимости медицинской помощи, оказанной медицинскими организациями Омской области лицам, застрахованным на территории других субъектов Российской Федерации, с последующим восстановлением средств в составе нормированного страхового запаса территориального фонда обязательного медицинского страхования Омской области по мере возмещения затрат другими территориальными фондами обязательного медицинского страхования.

Норматив расходов на ведение дела по обязательному медицинскому страхованию для страховых медицинских организаций, участвующих в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования Омской области, предусмотрен в размере 1,5 процента от суммы средств, поступивших в страховую медицинскую организацию по дифференцированным подушевым нормативам финансового обеспечения обязательного медицинского страхования.

При таком положении вывод суда о соответствии оспариваемых положений федеральному законодательству согласуется с Бюджетным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации", в силу предписаний которых формирование расходов бюджетов системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счёт средств соответствующих бюджетов (статья 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Доходы бюджетов территориальных фондов формируются в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.

К доходам бюджетов территориальных фондов относятся: межбюджетные трансферты, передаваемые из бюджета Федерального фонда в соответствии с законодательством Российской Федерации; платежи субъектов Российской Федерации на дополнительное финансовое обеспечение реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования в пределах базовой программы обязательного медицинского страхования в соответствии с Федеральным законом от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации"; платежи субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение дополнительных видов и условий оказания медицинской помощи, не установленных базовой программой обязательного медицинского страхования, в соответствии с этим же Федеральным законом; доходы от размещения временно свободных средств; межбюджетные трансферты, передаваемые из бюджета субъекта Российской Федерации, в случаях, установленных законами субъекта Российской Федерации; начисленные пени и штрафы, подлежащие зачислению в бюджеты территориальных фондов в соответствии с законодательством Российской Федерации; иные источники, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

Расходы бюджетов территориальных фондов осуществляются в целях финансового обеспечения: выполнения территориальных программ обязательного медицинского страхования; исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий Российской Федерации в результате принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, и (или) нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан; исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих в результате принятия законов и (или) нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; ведения дела по обязательному медицинскому страхованию страховыми медицинскими организациями; выполнения функций органа управления территориального фонда.

В составе бюджета территориального фонда формируется нормированный страховой запас. Размер и цели использования средств нормированного страхового запаса территориального фонда устанавливаются законом о бюджете территориального фонда в соответствии с порядком использования средств нормированного страхового запаса территориального фонда, установленным Федеральным фондом. Размер средств нормированного страхового запаса территориального фонда не должен превышать среднемесячный размер планируемых поступлений средств территориального фонда на очередной год.

Средства бюджетов территориальных фондов не входят в состав иных бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и изъятию не подлежат (части 4, 5, 6, 7, 8 статьи 26 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации").

Доводы кассационной жалобы не могут повлиять на правовую судьбу постановленного решения, все они были предметом судебного разбирательства, проверялись судом по правилам статьи 67 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, что нашло мотивированное, обстоятельное отражение в решении суда.

Фактически заявитель настаивает на увеличении расходов бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования, полагая их существенно заниженными.

Эти доводы суд первой инстанции правильно счёл необоснованными.

В основе реализации принципа сбалансированности лежит взаимодействие основных параметров бюджета - доходов и расходов (статья 33 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

И поскольку доказательствами несоответствия объёма предусмотренных бюджетом территориального фонда обязательного медицинского страхования Омской области расходов суммарному объёму доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учёту средств бюджета, суд не располагает, вести речь о несбалансированности оспариваемого бюджета преждевременно.

Доводы заявителя о том, что оспариваемые положения затрудняют реализацию полномочий, возложенных на администрацию г. Омска подпунктом 14 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", несостоятельны.

К основным полномочиям органов местного самоуправления городского округа, установленных названным федеральным законом, отнесена организация оказания на территории городского округа первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях.

Согласно статье 37.2 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. N 5487-1 оказание медицинской помощи финансируется за счёт средств обязательного медицинского страхования в соответствии с базовой программой обязательного медицинского страхования, а также средств бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи.

Финансовое обеспечение деятельности организаций здравоохранения в зависимости от их подведомственности является расходным обязательством Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Таким образом, федеральный законодатель не исключает финансирование оказания медицинской помощи за счёт средств бюджета муниципального образования и, следовательно, не лишает возможности администрацию города произвести финансирование из бюджета г. Омска муниципальных учреждений здравоохранения, участвующих в выполнении территориальной программы обязательного медицинского страхования.

Каких-либо норм, отменяющих или изменяющих механизм финансирования органом местного самоуправления, либо возлагающих дополнительную обязанность на органы местного самоуправления по финансированию территориальной программы обязательного медицинского страхования, в оспариваемом акте не усматривается.

Поскольку Программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2011 год, утверждённая постановлением Правительства Российской Федерации от 4 октября 2010 г. N 782 определяя виды медицинской помощи, перечень страховых случаев, структуру тарифа на оплату медицинской помощи, критерии доступности и качества медицинской помощи; устанавливает требования к условиям оказания медицинской помощи, нормативы объёмов предоставления медицинской помощи в расчёте на одно застрахованное лицо, нормативы обеспечения базовой программы, а также требования к территориальным программам обязательного медицинского страхования, вместе с тем стоимость территориальной программы обязательного медицинского страхования не утверждает и не устанавливает требований к бюджету территориального фонда обязательного медицинского страхования, суд правильно отклонил доводы заявителя о противоречии оспариваемых положений названной Федеральной программе.

Таким образом, выводы суда соответствуют обстоятельствам дела, материальный закон, подлежащий применению по данному делу, судом понят и истолкован верно, а потому у суда нет оснований для отмены обжалуемого решения в кассационном порядке.

С учётом изложенного, руководствуясь статьями 361, 362 ГПК РФ, судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Омского областного суда от 16 августа 2011 г. оставить без изменения, кассационную жалобу администрации города Омска - без удовлетворения.

Председательствующий

Еременко Т.И.

Судьи

Калинина Л.А.

Борисова Л.B.