Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 26 октября 2011 г. N 47-Г11-32 О признании недействующими подп. "з" п. 1 ч. 3 ст. 12 и ч. 2 ст. 22 Закона Оренбургской области от 4 марта 2011 г. N 4326/1015-IV-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по маршрутам регулярных перевозок в Оренбургской области"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 26 октября 2011 г. N 47-Г11-32

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Пирожкова В.Н.,

судей Анишиной В.И. и Борисовой Л.B.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Сорокина С.В. о признании недействующими отдельных положений Закона Оренбургской области от 4 марта 2011 г. N 4326/1015-IV-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по маршрутам регулярных перевозок в Оренбургской области" по кассационной жалобе заявителя на решение Оренбургского областного суда от 4 августа 2011 г., которым заявление оставлено без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Борисовой Л.B., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Сорокин С.В. обратился в суд с заявлением о признании недействующими отдельных положений Закона Оренбургской области от 4 марта 2011 г. N 4326/1015-IV-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по маршрутам регулярных перевозок в Оренбургской области", ссылаясь на то, что в оспариваемой части документ противоречит федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, и нарушает его право на осуществление предпринимательской деятельности. Заявитель зарегистрирован в качестве индивидуального предпринимателя, имеет лицензию на осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек.

Оренбургским областным судом постановлено приведённое выше решение, о частичной отмене которого и принятии нового судебного акта о признании недействующими п. 8 ч. 2 ст. 6, подп. "з" и "л" п. 1 ч. 3 ст. 12, ч. 2 ст. 22 Закона Оренбургской области просит в кассационной жалобе заявитель, ссылаясь на нарушение судом норм материального права.

В соответствии с ч. 1 ст. 347 ГПК РФ суд кассационной инстанции проверяет законность и обоснованность решения суда первой инстанции исходя из доводов, изложенных в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу, что имеются основания для частичной отмены судебного постановления.

Установлено, что 4 марта 2011 г. принят Закон Оренбургской области N 4326/1015-IV-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по маршрутам регулярных перевозок в Оренбургской области" (далее - Закон Оренбургской области), официально опубликованный в печатном издании "Южный Урал" 26 марта 2011 г., N 30-35 (спецвыпуск N 98 с документами Законодательного Собрания Оренбургской области).

Частью 2 ст. 22 данного акта при перевозках пассажиров по маршрутам регулярных перевозок перевозчики обязаны осуществлять навигационную деятельность, иметь в своём составе службы навигационной деятельности либо заключать гражданско-правовые договоры с хозяйствующими субъектами, оказывающими услуги в сфере навигационной деятельности.

Подпунктом "з" п. 1 ч. 3 ст. 12 этого же документа наличие службы для осуществления навигационной деятельности в своей структуре или договора на оказание таких услуг с третьими лицами закреплено в качестве необходимого условия для участия перевозчиков в конкурсе на право осуществления указанных выше перевозок.

Суд первой инстанции, отказывая в признании этих норм недействующими, исходил из вывода, что они не противоречат федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу.

При этом суд руководствовался положениями ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 14 февраля 2009 г. N 22-ФЗ "О навигационной деятельности" (далее - Федеральный закон о навигационной деятельности), подп. "г" п. 1 постановления Правительства Российской Федерации от 25 августа 2008 г. N 641 "Об оснащении транспортных, технических средств и систем аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС\GPS" (в редакции от 17 декабря 2010 г.) (далее - Постановление Правительства Российской Федерации), Методическими рекомендациями по оснащению транспортных средств, осуществляющих перевозки пассажиров автомобильным и городским наземным электрическим транспортом, навигационно-связным оборудованием с использованием спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС\GPS, утверждёнными распоряжением Министерства транспорта Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N ЕМ-62-р (далее - Методические рекомендации).

Указанный вывод суда нельзя признать правильным, поскольку он не основан на законе.

В соответствии с подп. 12 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение).

Федеральный закон о навигационной деятельности не регламентирует отношения, связанные с организацией транспортного обслуживания населения в пригородном и межмуниципальном сообщении, а лишь определяет правовые основы осуществления навигационной деятельности (ст. 1).

Часть 1 ст. 4 названного Федерального закона устанавливает особенности осуществления навигационной деятельности на уровне Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Субъектам Российской Федерации адресовано положение о том, что технические средства и системы, перечень которых определяется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их полномочиями, подлежат оснащению средствами навигации, функционирование которых обеспечивается российскими навигационными системами.

Пункты 1-7, 9 и 10 Постановления Правительства Российской Федерации регламентируют вопросы оснащения аппаратурой спутниковой связи ГЛОНАСС транспортных, технических средств и систем федерального значения. Пункт 8 этого же документа рекомендует органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации принять меры по оснащению указанной аппаратурой технических средств и систем, закреплённых в установленном порядке за этими органами.

Методические рекомендации, принятые во исполнение Федерального закона о навигационной деятельности и Постановления Правительства Российской Федерации, предназначены для использования с учётом содержания документов большей юридической силы.

Из взаимосвязанных положений приведённых актов следует, что на федеральном уровне не установлено обязанности перевозчиков осуществлять навигационную деятельность, иметь в своей структуре службы навигационной деятельности либо заключать гражданско-правовые договоры с хозяйствующими субъектами, оказывающими услуги в сфере навигационной деятельности, при выполнении перевозок, о которых возник спор по данному делу.

Не предусматривают подобных обязанностей перевозчиков ни Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (с последующими изменениями), ни Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" (с последующими изменениями), ни иные акты большей юридической силы, определяющие правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения на всей территории Российской Федерации.

Таким образом, перевозчики при оказании услуг по перевозке населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по установленным маршрутам вправе, но не обязаны осуществлять навигационную деятельность и иметь для этого соответствующие службы в своей структуре, а также привлекать к указанной деятельности третьих лиц.

Сравнительный анализ подп. "з" п. 1 ч. 3 ст. 12 и ч. 2 ст. 22 регионального акта с федеральными нормами приводит к выводу о том, что оспариваемое правовое регулирование противоречит действующему законодательству, поскольку устанавливает не предусмотренные законом обязанности перевозчиков и ограничивает их право на осуществление предпринимательской деятельности в указанной сфере.

Суд, принимая решение об отказе в удовлетворении заявления, применил закон, не подлежащий применению, и не применил закон, подлежащий применению к спорному правоотношению.

Нарушение норм материального права предусмотрено в качестве основания для отмены судебного акта в кассационном порядке (п. 4 ч. 1 ст. 362 ГПК РФ).

В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

С учётом изложенного подлежит отмене решение суда об отказе в признании недействующими подп. "з" п. 1 ч. 3 ст. 12 и ч. 2 ст. 22 оспариваемого акта. Судебная коллегия считает возможным, не передавая дело в суд первой инстанции, принять новое судебное постановление об удовлетворении указанных требований.

Нельзя согласиться с доводами Законодательного Собрания Оренбургской области о том, что принятие оспариваемых норм обусловлено необходимостью обеспечения общественной безопасности при перевозках населения.

Как отмечено Конституционным Судом Российской Федерации, наряду с Российской Федерацией субъекты Российской Федерации вправе принимать законы, направленные на обеспечение общественной безопасности в сфере перевозок населения. Однако, защищая права одних лиц, а именно пассажиров, они не вправе вводить ограничения прав и свобод других лиц, а именно предпринимателей. В силу ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации регулирование, предусматривающее такие условия допуска к предпринимательской деятельности в сфере транспортного обслуживания населения, которые, по существу, представляют собой ограничение прав и свобод, на уровне субъекта Российской Федерации недопустимо, поскольку такие ограничения могут устанавливаться только федеральным законом (постановление от 13 июля 2010 г. N 16-П).

Что касается остальной части кассационной жалобы, то оснований для её удовлетворения не имеется.

В ст. 4 Закона Оренбургской области, содержащей термины и определения, используемые в данном акте, отражено, что уполномоченный орган - орган исполнительной власти Оренбургской области, осуществляющий функции по правовому регулированию организации деятельности автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта на территории области, по созданию условий и организации транспортного обслуживания населения по межмуниципальным внутриобластным маршрутам регулярных перевозок (далее - уполномоченный орган).

Согласно подп. 8 ч. 2 ст. 6 этого же акта уполномоченный орган Правительства Оренбургской области принимает решение об открытии, изменении и закрытии межмуниципальных (пригородных и междугородных) маршрутов регулярных перевозок на территории области.

Указанное полномочие исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации согласуется с требованиями подп. 12 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ.

Подпункт "л" п. 1 ч. 3 ст. 12 оспариваемого акта предусматривает право участника конкурса представлять иные, по его желанию, документы, подтверждающие его способность осуществлять перевозки пассажиров в соответствии с требованиями безопасности и качества.

Такое установление создаёт равные условия для конкурентной борьбы при размещении государственного (муниципального) заказа и корреспондирует положениям Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (с последующими изменениями) и Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (с последующими изменениями).

В соответствии с ч. 1 ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Поскольку судом правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применён закон, подлежащий применению к спорному правоотношению, решение суда об отказе в признании недействующими подп. 8 ч. 2 ст. 6 и подп. "л" п. 1 ч. 3 ст. 12 оспариваемого акта является законным и обоснованным.

Доводы заявителя о нарушении субъектом Российской Федерации антимонопольного законодательства при принятии указанного регулирования своего подтверждения не нашли.

Иные доводы кассационной жалобы не свидетельствуют о нарушении судом норм материального права и не влекут отмену судебного акта.

В силу изложенного, руководствуясь ст. 360 и 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Оренбургского областного суда от 4 августа 2011 г. отменить в части и принять в этой части новое решение. Признать недействующими подп. "з" п. 1 ч. 3 ст. 12 и ч. 2 ст. 22 Закона Оренбургской области от 4 марта 2011 г. N 4326/1015-IV-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по маршрутам регулярных перевозок в Оренбургской области" с момента вступления судебного постановления в законную силу.

В остальной части решение суда оставить без изменения, кассационную жалобу Сорокина С.В. - без удовлетворения.

Председательствующий

Пирожков В.Н.

Судьи

Анишина В.И.

Борисова Л.B.