Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 26 октября 2011 г. N 18-Г11-39 Об отказе в признании недействующими отдельных положений Закона Краснодарского края от 1 июля 2008 г. N 1511-КЗ "Об оптовых сельскохозяйственных рынках"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 26 октября 2011 г. N 18-Г11-39

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Пирожкова В.Н.,

судей Хаменкова В.Б. и Ерёменко Т.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по кассационному представлению прокурора Краснодарского края на решение Краснодарского краевого суда от 21 июня 2011 года, которым ему отказано в удовлетворении заявления о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Закона Краснодарского края от 1 июля 2008 года N 1511-КЗ "Об оптовых сельскохозяйственных рынках".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда подлежит частичной отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Законодательным Собранием Краснодарского края 24 июня 2008 года принят и главой администрации (губернатором) края 1 июля 2008 года подписан Закон Краснодарского края N 1511-КЗ "Об оптовых сельскохозяйственных рынках" (далее - Закон).

Закон официально опубликован в изданиях "Кубанские новости", N 112 от 10 июля 2008 года, "Информационный бюллетень Законодательного Собрания Краснодарского края" от 14 июля 2008 года, N 8 (часть II).

Статьей 5 Закона установлен порядок организации оптового рынка.

Частью 3 статьи 5 Закона предусмотрено, что оптовый рынок может быть организован юридическими лицами, зарегистрированными в установленном законодательством Российской Федерации порядке, на основании разрешения, выданного органом местного самоуправления, на территории которого организуется оптовый рынок.

В силу части 4 статьи 5 Закона разрешение на право организации оптового рынка (далее - разрешение) выдается заявителю на основании заявления, поданного им в соответствующий орган местного самоуправления. В заявлении должны быть указаны:

1) полное и (в случае, если имеется) сокращенное наименования, в том числе фирменное наименование, и организационно-правовая форма юридического лица, место его нахождения, место расположения объекта или объектов недвижимости, где предполагается организовать рынок, государственный регистрационный номер записи о создании юридического лица и данные документа, подтверждающего факт внесения сведений о юридическом лице в единый государственный реестр юридических лиц;

2) идентификационный номер налогоплательщика и данные документа о постановке юридического лица на учет в налоговом органе;

3) тип рынка, который предполагается организовать.

Согласно части 5 статьи 5 Закона к заявлению о предоставлении разрешения прилагаются:

1) копии учредительных документов (оригиналы учредительных документов в случае, если верность копий не удостоверена нотариально);

2) выписка из единого государственного реестра юридических лиц или ее нотариально удостоверенная копия;

3) нотариально удостоверенная копия свидетельства о постановке юридического лица на учет в налоговом органе;

4) нотариально удостоверенная копия документа, подтверждающего право на объект или объекты недвижимости, расположенные на территории, в пределах которой предполагается организовать рынок;

5) нотариально удостоверенная копия правоудостоверяющего документа на земельный участок, в границах которого предполагается организовать оптовый рынок.

В соответствии с частью 6 статьи 5 Закона орган местного самоуправления в срок, не превышающий тридцати календарных дней со дня поступления заявления, проводит проверку полноты и достоверности сведений о заявителе, содержащихся в представленных им заявлении и документах, и принимает решение в форме правового акта о предоставлении разрешения либо об отказе в предоставлении указанного разрешения.

Частью 7 статьи 5 Закона предусмотрено, что в случае подачи заявления о продлении срока действия разрешения орган местного самоуправления, выдавший ранее данное разрешение, принимает решение о продлении разрешения либо об отказе в продлении разрешения.

Часть 10 статьи 5 Закона устанавливает основания для отказа в предоставлении разрешения.

В силу части 11 статьи 5 Закона орган местного самоуправления, принявший решение об отказе в предоставлении разрешения, обязан уведомить заявителя о принятом решении с обоснованием причин такого отказа в срок не позднее одного рабочего дня, следующего за днем принятия указанного решения.

Часть 12 статьи 5 Закона предусматривает, что отказ органа местного самоуправления в предоставлении разрешения либо в продлении срока разрешения может быть обжалован в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Статьей 6 Закона установлен порядок выдачи разрешения.

1. Выдача разрешения осуществляется после принятия органом местного самоуправления решения о предоставлении такого разрешения не позднее трех дней со дня принятия указанного решения.

2. В разрешении указываются:

1) наименование органа местного самоуправления, выдавшего разрешение;

2) полное и (в случае, если имеется) сокращенное наименования, в том числе фирменное наименование, и организационно-правовая форма юридического лица, место его нахождения, место расположения объекта или объектов недвижимости, где предполагается организовать рынок;

3) срок действия разрешения;

4) идентификационный номер налогоплательщика;

5) номер разрешения;

6) дата принятия решения о предоставлении разрешения.

3. Разрешение выдается на срок, не превышающий пяти лет. В случае, если юридическому лицу земельный участок и/или объект (объекты) недвижимости, где предполагается организовать оптовый рынок, принадлежит на праве аренды, срок действия такого разрешения определяется с учетом срока действия договора аренды земельного участка и/или объекта (объектов) недвижимости.

4. Юридическое лицо, получившее разрешение, признается управляющей рынком компанией.

Статьей 7 Закона регулируется порядок продления, приостановления срока действия разрешения, переоформления и аннулирования разрешения.

1. Срок действия разрешения по его окончании может быть продлен по результатам рассмотрения заявления юридического лица. Разрешение может быть переоформлено только в случае реорганизации юридического лица в форме преобразования или изменения его наименования. Продление срока действия разрешения, его переоформление осуществляются в соответствии с требованиями статьи 5 данного Закона.

2. Действие разрешения приостанавливается в случае административного приостановления деятельности управляющей рынком компании в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. При вынесении судом решения об административном приостановлении деятельности управляющей рынком компании орган местного самоуправления, выдавший разрешение, в течение дня, следующего за днем вступления указанного решения в законную силу, приостанавливает действие такого разрешения на срок административного приостановления деятельности управляющей рынком компании.

3. Действие разрешения возобновляется органом местного самоуправления, выдавшим такое разрешение, со дня, следующего за днем истечения срока административного приостановления деятельности управляющей рынком компании, при условии устранения ею нарушения, повлекшего за собой административное приостановление, или со дня, следующего за днем досрочного прекращения исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности управляющей рынком компании. Срок действия разрешения не продлевается на период приостановления его действия.

4. Управляющая рынком компания обязана уведомить в письменной форме орган местного самоуправления, выдавший разрешение, об устранении ею нарушения, повлекшего за собой административное приостановление деятельности управляющей рынком компании.

5. В случае, если в установленный судом срок управляющая рынком компания не устранила нарушение, повлекшее за собой административное приостановление ее деятельности, разрешение может быть аннулировано решением суда на основании рассмотрения заявления органа местного самоуправления, выдавшего данное разрешение.

В силу части 2 статьи 8 Закона оптовый оборот сельскохозяйственной продукции на территории оптового рынка осуществляется на договорной основе, в том числе на принципах комиссионной торговли.

Частью 2 статьи 23 Закона предусмотрено, что осуществление деятельности по оптовому обороту сельскохозяйственной продукции на оптовом рынке запрещается в случае:

1) приостановления срока действия разрешения в соответствии с частью 2 статьи 7 Закона;

2) аннулирования разрешения в соответствии с частью 5 статьи 7 Закона;

3) ликвидации юридического лица, являющегося управляющей рынком компанией, в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.

Прокурор Краснодарского края обратился в суд с заявлением, в котором просил признать недействующими названные выше положения Закона Краснодарского края от 1 июля 2008 года N 1511-КЗ, ссылаясь на их противоречие требованиям Гражданского кодекса РФ, Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В обоснование заявленных требований указывал на то, что оспариваемый Закон принят с превышением предоставленных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий, так как регулирует правоотношения в сфере осуществления торговой деятельности, в то время как такой вид правоотношений регулируется гражданским законодательством, находящимся в исключительном ведении Российской Федерации. Кроме того, федеральным законодательством не предусмотрена необходимость получения какого-либо разрешения для осуществления торговой деятельности.

Оспаривая положения части 2 статьи 8 Закона, устанавливающей, что оптовый оборот сельскохозяйственной продукции на территории оптового рынка осуществляется на договорной основе, в том числе на принципах комиссионной торговли, прокурор ссылался также на ее противоречие требованиям пункта 3 части 1 статьи 13 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", запрещающего осуществлять оптовую торговлю с использованием договора комиссии или смешанного договора, содержащего элементы договора комиссии.

Решением Краснодарского краевого суда от 21 июня 2011 года в удовлетворении заявления прокурора отказано.

В кассационном представлении прокурор Краснодарского края ставит вопрос об отмене судебного решения, считая его незаконным и необоснованным.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований к отмене судебного решения.

Согласно части 1 статьи 2 оспариваемого Закона Краснодарского края от 1 июля 2008 года N 1511-КЗ Закон регулирует отношения, возникающие между юридическими лицами, физическими лицами, органами государственной власти Краснодарского края, органами местного самоуправления в Краснодарском крае, связанные с оптовым оборотом отдельных видов сельскохозяйственной продукции, производимой на территории Краснодарского края через систему оптовых сельскохозяйственных рынков, в рамках реализации государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации.

Статьей 3 Закона определено, что данным Законом осуществляется правовое регулирование отношений, связанных с организацией оптовых сельскохозяйственных рынков, организацией и осуществлением деятельности по оптовому обороту сельскохозяйственной продукции на этих рынках.

Таким образом, предметом его правового регулирования являются отношения, связанные с организацией оптовых рынков сельскохозяйственной продукции на территории Краснодарского края.

Согласно части 1 статьи 3 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" правовое регулирование отношений в области торговой деятельности осуществляется Гражданским кодексом Российской Федерации, указанным Федеральным законом, Законом Российской Федерации от 7 февраля 1992 года N 2300-1 "О защите прав потребителей", другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования торговой деятельности установлены статьей 6 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", которая наделяет их правом на осуществление следующих полномочий:

1) реализация государственной политики в области торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации;

2) в соответствии с Федеральным законом разработка и принятие законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования торговой деятельности.

При этом в силу части 1 статьи 4 того же Федерального закона государственное регулирование торговой деятельности осуществляется, в частности, посредством установления требований к её организации и осуществлению.

Таким образом, из изложенных положений федерального и краевого законодательства следует, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделены собственными полномочиями в сфере регулирования торговой деятельности, в том числе по установлению требований к организации такой деятельности, в связи с чем оспариваемый Закон, устанавливающий порядок организации оптовых рынков и требующий получения для этого соответствующего разрешения, принят в пределах предоставленных субъектам Российской Федерации полномочий и по вопросу, отнесенному к их ведению.

С учетом изложенного, обоснованным является вывод суда о том, что оспариваемым Законом регулируются не гражданские, а административные правоотношения, связанные с организацией деятельности соответствующих рынков на территории Краснодарского края.

Судом в соответствии с требованиями статей 196, 198 Гражданского процессуального кодекса РФ проверялись и по мотивам, изложенным в решении суда, признаны несостоятельными утверждения прокурора о противоречии оспариваемых норм положениям статьи 8 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", предусматривающим, что для осуществления деятельности по оптовой торговле хозяйствующие субъекты обязаны уведомить о начале ее осуществления уполномоченный Правительством Российской Федерации в соответствующей сфере федеральный орган исполнительной власти, при этом предъявление требований о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления предпринимательской деятельности не допускается.

Отвергая соответствующие доводы прокурора, суд в решении указал, что оспариваемые нормы не содержат требований о получении какого-либо разрешения на осуществление оптовой торговли сельскохозяйственной продукцией, поскольку регулируют правоотношения, связанные с организацией оптовых сельскохозяйственных рынков как имущественных комплексов, предназначенных для осуществления соответствующей деятельности.

Обоснованными являются выводы суда об отсутствии противоречия оспариваемых норм и требованиям Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В силу положений статей 14, 15 и 16 названного Федерального закона создание условий для развития сельскохозяйственного производства в поселениях, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства, а также территориальное планирование, включая утверждение схем территориального планирования и подготовленной на их основе документации по планировке территории муниципального района, утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки и утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа отнесены к вопросам местного значения поселений, муниципальных районов и городских округов.

С учетом изложенного, определение в оспариваемых нормах Закона Краснодарского края от 1 июля 2008 года N 1511-КЗ конкретных форм деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения в развитие общих полномочий по решению этих вопросов, предусмотренных федеральным законом, противоречащим такому закону признано быть не может.

При таких обстоятельствах судом правомерно отказано в удовлетворении требований прокурора об оспаривании частей 3, 4, 5, 6, 7, 10, 11, 12 статьи 5, статей 6, 7, части 2 статьи 8, пунктов 1-2 части 2 стати 23 Закона Краснодарского края от 1 июля 2008 года N 1511-КЗ.

Доводы кассационного представления отмену постановленного по делу судебного решения повлечь не могут, так как основаны на ошибочном толковании норм действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения.

На основании изложенного судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 360, 361, 366 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определила:

решение Краснодарского краевого суда от 21 июня 2011 года оставить без изменения, а кассационное представление прокурора Краснодарского края - без удовлетворения.

Председательствующий

Пирожков В.Н.

Судьи

Хаменков В.Б.

Ерёменко Т.И.