Глава I. Вступление (п.п. 11 - 32)

Глава I
Вступление

Цели Основных принципов эффективного банковского надзора

11. Основные принципы эффективного банковского надзора, разработанные Базельским комитетом по банковскому надзору в сотрудничестве с надзорными органами стран, не входящих в Группу 10, обеспечивают международное финансовое сообщество ориентиром, на основе которого можно оценивать действенность систем банковского надзора.

12. Необходимость усиления надзора за банками была особо подчеркнута в качестве первоочередной задачи, поскольку стало общепризнанным, что слабости банковских систем были главной причиной появления финансовых кризисов во многих странах в последнее десятилетие. Поскольку возникающие банковские кризисы отрицательно сказываются на многих развитых и развивающихся странах, мониторинг банковских систем становится все более значимым и обязывающим для надзорных органов. В целях сведения к минимуму распространения такой "инфекции" промышленно развитым и развивающимся странам настоятельно рекомендуется принять и эффективно внедрять надежные методы надзора.

ГАРАНТ:

См. Руководство Базельского комитета по банковскому надзору для органов банковского надзора по работе со слабыми банками (Базель, Швейцария, март 2002 г.)

Одобрение Основных принципов международным сообществом

13. Основные принципы были выпущены Базельским комитетом в сентябре 1997 г. и одобрены международным финансовым сообществом на ежегодном совещании МВФ и Всемирного банка в Гонконге в октябре 1997 года. В докладе Рабочей группы по финансовой стабильности в странах с развивающимися рынками были одобрены Основные принципы, также высказывалась просьба к МВФ и Всемирному банку сыграть главную роль в их реализации. В октябре 1998 г. страны Группы 22 опубликовали свои доклады о международной финансовой архитектуре, а в своем докладе "Об укреплении финансовых систем" Группа одобрила несколько наборов международно приемлемых принципов, включая Основные принципы, и подчеркнула важность их своевременного воплощения. Международная конференция органов банковского надзора в Сиднее одобрила Основные принципы и приняла на себя обязательство активно способствовать их внедрению и обратилась с просьбой к Базельскому комитету разработать более исчерпывающую инструкцию в этой области.

Международное давление, направленное на быстрое внедрение Основных принципов

14. Вследствие повышенной озабоченности стабильностью финансового сектора сообщество органов банковского надзора оказывается давление, направленное на обеспечение эффективного надзора за банками. В частности, это нашло отражение в нарастающих требованиях к странам о внедрении Основных принципов.

15. Базельский комитет признает, что проведение финансовых реформ и улучшение банковского надзора требуют приложения широкомасштабных и интенсивных усилий в течение длительного времени. Однако представляется очень важным принятие национальными надзорными органами следующих безотлагательных мер по: 1) выявлению слабостей в своих надзорных системах; 2) устранению недостатков, не терпящих отлагательства; 3) побуждению официальных властей оказывать полную поддержку всем необходимым мерам по укреплению устойчивости финансового сектора, включая внедрение Основных принципов.

16. Как учредитель стандартов Базельский комитет продолжит очень активно заниматься толкованием этих Основных принципов, обеспечивая повсеместную подготовку инспекторов и распространение норм и образцовой практики. Базельский комитет может счесть необходимым и далее совершенствовать Основные принципы, с тем чтобы они стали всеохватывающими и подходили всем желающим применить их странам. Что касается интерпретации или пересмотра принципов, то комитет будет тесно сотрудничать с государствами, не входящими в Группу 10, а также с МВФ и Всемирным банком в рамках Координационной группы по Основным принципам.

17. МВФ и Всемирный банк будут играть активную роль в процессе внедрения принципов. В контексте своих полномочий по банковскому надзору МВФ будет побуждать своих членов соблюдать Основные принципы и работать с ними в этом направлении на приоритетной индивидуальной основе. В своей повседневной деятельности Всемирный банк будет побуждать страны, являющиеся его клиентами, принимать Основные принципы, равно как и работать с ними при оценке национальных надзорных механизмов с учетом Основных принципов. МВФ и Всемирный банк будут стремиться к тому, чтобы страны устраняли выявленные, недостатки в своих регулирующих и надзорных режимах, и на приоритетной основе окажут техническое содействие, обеспечат обучение персонала в целях преодоления этих недостатков. Для удовлетворения растущих потребностей финансового сектора в этой области обе организации увеличивают число служащих с соответствующими опытом и навыками.

18. Базельский комитет, Координационная группа по Основным принципам, МВФ и Всемирный банк ведут постоянный диалог, направленный на: 1) координацию усилий для достижения общих целей в этой области; 2) обеспечение наилучшего использования скудных экспертных ресурсов. С учетом значимости задачи по усилению банковского надзора в мировом масштабе и нехватки ресурсов для ее выполнения вышеуказанные группы полностью осознают необходимость в осуществлении тесной координации своей деятельности. Эти организации будут также использовать ресурсы, предоставленные всеми надзорными органами для оказания помощи нуждающимся в техническом содействии странам с целью проведения оценки своих надзорных систем в соответствии с Основными принципами.

Первоначальные оценки соблюдения Основных принципов

19. Если процесс внедрения Основных принципов начинается с оценки соблюдения, то оценка является средством достижения цели, а не конечной самоцелью. Вместо этого оценка позволит надзорному органу (а в некоторых случаях и правительству) инициировать стратегию по улучшению системы банковского надзора. Оценки соблюдения уже начаты в нескольких различных контекстах.

20. В апреле 1998 г. Базельский комитет предпринял проведение обзора соответствия Основным принципам с целью сбора информации для рассмотрения на Международной конференции органов банковского надзора в Сиднее в октябре 1998 г. Комитет направил анкету примерно в 140 стран и попросил надзорные органы дать жесткую оценку своим надзорным системам в целях определения степени внедрения Основных принципов. Более 120 стран прислали в комитет свои самооценки, хотя качество ответов варьировалось.

21. Тем временем по просьбе нескольких стран МВФ и Всемирный банк провели свой обзор соблюдения Основных принципов. Будучи проведенными впервые, эти оценки позволили апробировать как применимость, ясность и полноту Основных принципов, так и степень формирования внешним оценщиком своей точки зрения на их соблюдение.

22. Предварительные проверки соблюдения, проведенные либо через самооценки, либо третьими сторонами, ясно показали, что желательно иметь гармонизированную методологию оценок.

Необходимость в гармонизированной оценочной методологии

23. Основные принципы предназначались для обеспечения общего руководства, которое можно было бы применить к различным надзорным режимам, допуская при этом некоторую гибкость в структуре и реализации конкретных мер. Поступая таким образом, Базельский комитет также допускал, что национальные надзорные власти могли неправильно истолковать Основные принципы. В этом смысле не исключено, что оценка следования Основным принципам различными заинтересованными сторонами (например, МВФ, Всемирный банк, региональные надзорные группы, региональные банки развития, консультационные фирмы) могут привести к различным интерпретациям и, возможно, к непоследовательным рекомендациям. Хотя результаты оценок можно и не предавать гласности, все же представляется важным выносить оценки странам в последовательной манере.

24. В целях достижения необходимой последовательности Базельский комитет обязался разработать методологию проведения оценок, включая разработку подробных критериев для определения соблюдения принципов. Эта методология не устранит необходимость для надзорных органов и оценщиков использовать свои суждения при оценке соблюдения.

Использование методологии

25. Методологию можно использовать в многообразных контекстах: 1) самооценка самими надзорными органами; 2) взаимная проверка, проводимая, например, в рамках региональных группировок органов банковского надзора; 3) проверки такими частными третьими сторонами, как консультационные фирмы; 4) проверки, проводимые в рамках надзорных функций МВФ или ссудных операций Всемирного банка.

26. Вне зависимости от контекста следующие факторы являются определяющими:

- несмотря на преимущества самооценки, в целях достижения полной объективности соблюдение Основных принципов лучше всего оценивается достаточно квалифицированной внешней стороной, состоящей из двух лиц с различными подходами, с тем чтобы обеспечить сдержки и противовесы;

- справедливую оценку банковского надзорного процесса нельзя проводить без искреннего сотрудничества всех смежных ведомств;

- оценка состояния банковского надзора неспециалистами даже на основе самого подробного перечня вопросов может ввести в заблуждение; процесс оценки каждого из 25 принципов требует рассудительного взвешивания многочисленных элементов, которое могут обеспечить только квалифицированные оценщики, обладающие соответствующим практическим опытом;

- оценка может потребовать правовую экспертизу в толковании соблюдения Основных принципов; эти юридические толкования должны учитывать законодательную структуру страны. Кроме того, может потребоваться участие юрисконсультов, которые могут привлекаться после проведения оценок на местах;

- оценка должна быть достаточно глубокой для вынесения суждения о соблюдении критериев на практике, а не просто на концептуальных посылках. При этом необходимы эффективное воплощение и соблюдение действующих законов и регулирующих правил. Только наличие последних еще не служит показателем того, что они выполнятся.

Предварительные условия для эффективного банковского надзора

27. Базельский комитет признает, что эффективный банковский надзор требует наличия предварительных условий*(2). Если эти условия и находятся в основном вне контроля надзорных властей, то слабости или недостатки в этой области могут существенно снизить способность надзорных органов эффективно внедрять Основные принципы. Следовательно, оценщики должны составить мнение о наличии таких предварительных условий, а также о потенциальных проблемах, которые могут вызвать эти недостатки, равно как и о предпринимаемых мерах по устранению этих недостатков. Как указано в следующих пяти пунктах, предварительные условия охватывают целый набор направлений, в том числе: надежную и устойчивую макроэкономическую политику; хорошо развитую государственную инфраструктуру; высокую рыночную дисциплину; процедуры эффективного разрешения проблем в банках; механизмы обеспечения должного уровня системной защиты (или государственную страховочную сетку).

28. Макроэкономическая среда и устойчивость макроэкономической политики являются главными проблемами ввиду их двустороннего взаимодействия с надежностью банков. В то время как оценка делает упор на достаточность процессов банковского надзора страны, оценщик должен стремиться к формированию суждения о наличии макроэкономических уязвимостей и рисков, которые влияют на эффективность пруденциальных гарантий и стабильность финансовой системы. Таким образом, оценка совокупной эффективности банковского надзора и соблюдения отдельных Основных принципов должна принимать во внимание состояние макроэкономической среды. В этой связи также важно, чтобы при оценке принимались в расчет структура банковского сектора и макроэкономическая среда, в которой функционируют банки.

29. Государственная инфраструктура может оказывать существенное воздействие на потенциал соблюдения Основных принципов. Важнейшим аспектом является, пожалуй, наличие должной культуры кредитования, т.е. среды, которая способствует соблюдению и принудительному выполнению условий финансовых контрактов. Эта культура должна строиться на достаточном наборе законов, охватывающих широкий круг финансовых проблем, включающих среди прочего контракты, банкротство, залог и возмещение ссуд. Но наличие законов еще само по себе недостаточно, они должны подкрепляться значительным числом этически надежных профессиональных юристов и судей, а также достаточно действенной судебной системой, постановления которой неукоснительно проводятся в жизнь. Адекватная инфраструктура также требует приближения стандартов бухучета к международной образцовой практике, дабы инвесторы и надзорные органы могли должным образом определять финансовое положение банков, а банки могли отслеживать состояние институтов, которым они выделяют ссуды. Представление точных финансовых данных зависит от наличия профессиональных бухгалтеров и аудиторов. К другим ключевым элементам оценки состояния государственной инфраструктуры относятся эффективность надзора в смежных финансовых секторах и на рынках, равно как и присущие платежной системе риски.

30. Высокий уровень рыночной дисциплины основан на финансовой прозрачности и эффективном корпоративном управлении. Однако процесс оценки может быть подорван попытками государства оказывать влияние на принятие коммерческих решений, в особенности на кредитные операции. Следовательно, любое воздействие государства на кредитные операции должно быть как можно более прозрачным с приданием ему гласности и ясным раскрытием государственных гарантий.

31. Надзорные органы должны располагать достаточным и гибким набором процедур для действенного разрешения проблем в банках. В Основных принципах отмечается необходимость наличия широкого круга полномочий, включая обязанности и способности оказывать помощь в оперативном и упорядоченном урегулировании проблемных банков.

32. Ощущается потребность в обеспечении государством надежной страховочной сетки. Ее главные элементы могут включать мероприятия по линии кредитора последней инстанции и/или официальной системы страхования депозитов. Если минимальные стандарты функционирования государственной страховочной сетки остаются еще не согласованными, то недостатки в этой сетке могут иметь серьезные последствия для практики банковского надзора.