Руководство Базельского комитета по банковскому надзору для органов банковского надзора по работе со слабыми банками (Базель, Швейцария, март 2002 г.) Отчет Группы по работе со слабыми банками

Руководство
Базельского комитета по банковскому надзору для органов банковского надзора по работе со слабыми банками
(Базель, Швейцария, март 2002 г.)
Отчет Группы по работе со слабыми банками

Резюме*(1)

Слабые банки - феномен, распространенный во многих странах мира. Органы банковского надзора должны быть готовы иметь дело со слабыми банками. Данный отчет представляет собой практическое руководство по идентификации слабых банков и проведению мероприятий, направленных на исправление ситуации, дает необходимый инструментарий, технологию разрешения проблемы и стратегию выхода из создавшейся ситуации. Целевая аудитория, на которую мы рассчитывали при написании данного отчета, - это сообщество органов банковского надзора разных стран мира, включая международные финансовые организации, консультирующие органы банковского надзора.

Слабый банк может определяться различными способами. Как определено настоящим документом, это "... банк, чья ликвидность или платежеспособность ослаблены или будут ослаблены до тех пор, пока не будут приняты меры по значительному улучшению состояния его финансовых ресурсов, профиля (совокупности параметров) риска, по коррекции стратегического направления деятельности, по повышению потенциальных возможностей управления риском и/или повышению качества управления". В подобных случаях, учитывая необходимость сохранять конфиденциальность в рамках финансовой системы, органам банковского контроля следует попытаться сохранить стоимость банковских активов при минимальном ущербе для операций данного банка при условии минимизации издержек, связанных с решением проблемы слабости. Не исключается и вероятность того, что данный банк прекратит свое существование в качестве юридического лица.

Для того чтобы органы банковского надзора действовали эффективно, необходимо иметь в наличии надлежащую распорядительную и административно-правовую структуру, а также надлежащую систему бухгалтерского учета, как это предусмотрено Базельскими основными принципами эффективного банковского надзора. Органы банковского надзора должны четко отличать симптомы от причин банковских проблем. В настоящей работе осуществлен анализ этой сферы. Органы банковского надзора обязаны также идентифицировать и блокировать проблемы на ранней стадии развития прежде, чем произойдет их обострение. Настоящий отчет рассматривает соответствующие источники и средства доставки информации, доступные органам банковского надзора.

Хотя в распоряжении органов банковского надзора имеется набор необходимых инструментов для осуществления действий, направленных на исправление ситуации, однако первоочередная ответственность за решение проблемы слабости банка и связанных с ней проблем лежит на совете директоров и менеджменте этого банка. Мероприятия, осуществляемые органами банковского надзора, должны основываться на принципе пропорциональности. Действия, направленные на исправление ситуации, должны соответствовать масштабам конкретной проблемы и должны быть установлены в пределах четких временных рамок. Должен быть обеспечен четкий баланс между режимом жестких незамедлительных мероприятий, направленных на исправление ситуации, с одной стороны, и общим, менее обязательным режимом - с другой. Одной из эффективных комбинаций могла бы быть такая комбинация, которая сочетала бы включение "автоматических" правил поведения для предварительно согласованных приемлемых действий органов банковского надзора плюс свободное пространство для осуществления гибкого подхода с учетом конкретных условий и обстоятельств. Должен быть также установлен четкий баланс между неофициальными методами, обычно применяемыми тогда, когда проблемы банка не являются столь серьезными, а менеджмент данного банка готов к конструктивному сотрудничеству, с одной стороны, и официальными действиями принудительного характера, предпринимаемыми в отношении данного банка со штрафными санкциями, налагаемыми в случае невыполнения соответствующих требований, - с другой. Закрытие банка и отзыв лицензии продолжают оставаться крайними мерами в числе таких санкций.

Планы мероприятий, направленных на исправление ситуации, должны носить детализированный и специфический характер разработки и показывать, каким образом финансовое здоровье данного банка будет восстановлено. Органы банковского надзора должны быть способны давать правильную оценку состоянию банка: достигнут ли определенный прогресс или необходимо принять дополнительные меры. Органам банковского надзора следует также достичь согласия в отношении имеющихся механизмов для осуществления консультаций или информирования правительства, центрального банка и других органов регулирования банковской деятельности, местных и иностранных. В частности, органы банковского надзора и центральный банк, как правило, имеют общие интересы, требующие консультаций перед принятием мер в отношении слабого банка. Раскрытие информации является еще одной важнейшей сферой деятельности. Основное внимание при этом следует уделять тому, насколько раскрытие информации способствует достижению целей органов банковского надзора при разрешении проблем данного слабого банка.

В случае, если перспектива неплатежеспособности неотвратимо надвигается, необходимо выработать альтернативный ход развития событий. Сюда следует отнести слияние с сильным банком или поглощение таким банком, операцию по покупке и принятию на себя обязательств, а также открытую помощь банку и технологию "бридж-банк" ("мост-банк"). Все эти альтернативные меры нашли отражение в настоящей работе. В случае если не находится инвестора, готового вложить средства, или если компенсация депозиторам будет менее затратной, чем другие варианты выбора, то выплаты депозиторам (полной суммы взноса или ее части), а также процесс ликвидации становятся неизбежными.

Государственные средства могут быть использованы на поддержку банка для обеспечения ликвидности или, при исключительных обстоятельствах, для обеспечения платежеспособности. Исходя из принципа рассмотрения каждого конкретного случая по отдельности центральный банк может рассмотреть возможность выделения дискреционных резервов на срочную помощь по обеспечению ликвидности, в дополнение к его обычным средствам поддержки, в отношении неликвидных, однако считающихся платежеспособными банков. С другой стороны, поддержка платежеспособности связана с использованием денег налогоплательщиков, поэтому решение о такой поддержке и о ее финансировании должно всегда приниматься государственным или законодательным органом, а не центральным банком. Тем не менее в подобных случаях необходимы тесное сотрудничество и обмен информацией между правительством и центральным банком. Поддержка ликвидности и платежеспособности всегда должна сочетаться с другими, более постоянными, оздоровительными мерами.

В некоторых случаях органам банковского надзора приходится рассматривать дополнительные проблемы, когда банк представляет собой часть более крупной группы или когда они имеют дело с иностранным банком. В таких случаях изучаются соответствующие факторы и возможные альтернативы, такие, например, как "ограждение" банка. Специальные подходы, как политического, так и финансового характера, могут применяться в отношении государственных банков, в случаях с которыми может потребоваться более продолжительное время для разрешения существующих проблем.

______________________________

*(1) Банк России представляет неофициальный перевод отчета Группы по работе со слабыми банками "Руководство для органов банковского надзора по работе со слабыми банками".

*(2) В выборку вошло более 50 стран, в каждой из которых более одного банка было официально закрыто за последние пять лет (Мировой банк).

*(3) В Специальной комиссии были представлены 16 стран. Кроме того, в ее работе приняли участие представители Мирового банка, МВФ, Европейской комиссии и Института финансовой стабильности Банка международных расчетов (см. Приложение 1, где приведен список участников).

*(4) Базельский комитет по банковскому надзору: "Основные принципы эффективного банковского надзора", Базель, сентябрь 1997 года.

*(5) Подход к банкам государственного сектора более подробно рассматриваются в разделе 7.3.

*(6) Bagehot, W. (1873), Lombard Street, Henry S. King and Co.

*(7) См. для примера документ Контактной группы "Причины банковских затруднений в Европейской экономической зоне в 1988-1998 годах". Проведенный данной группой анализ показал, что, хотя банковские затруднения были, как правило, связаны с сочетанием дополняющих друг друга факторов, большинство случаев характеризовались как проблемы, связанные с кредитом. Рыночный риск в подавляющем большинстве исследованных случаев не выступал в качестве существенной составляющей, в то время как операционный риск действительно проявлялся как значительный фактор в ряде случаев.

*(8) Базельский комитет по банковскому надзору: "Методология основных принципов эффективного банковского надзора", Базель, октябрь 1999 года.

*(9) Руководство по классификации кредитов и созданию резервов часто разрабатывается органами банковского контроля. Приведем несколько примеров: (1) признание кредита невозвратным должно иметь реалистичный характер и быть обосновано тщательной оценкой рисков, присутствующих в отдельных кредитах и кредитном портфеле; (2) "испорченные кредиты" не должны классифицироваться как работающие в том случае, если заемщик получил дополнительные средства (так называемое "вечнозеленое", или револьверное, кредитование); классификация кредита должна зависеть не только от статуса платежа, но также и от оценки кредитоспособности заемщика; (4) оценка трудно обращающихся на рынке активов должна быть умеренной; (5) безнадежные кредиты должны списываться.

*(10) Роль аудиторов в банках и органов банковского надзора несколько отличается в разных странах. В некоторых странах органы банковского надзора требуют работы внешних аудиторов при (1) подтверждении достаточности резервов и резервов против плохих долгов и снижения стоимости активов; (2) проверке соответствия требованиям органов регулирования в отношении пруденциальных норм (например, требования в отношении ликвидности, ограничений концентраций кредитно-ссудных операций), и оценки банком коэффициента достаточности собственного капитала; (3) предоставлении отчета о качестве внутренних контрольных систем и процедур управления риском; (4) незамедлительном докладе органам банковского надзора о серьезных нарушениях правил банковского регулирования или других правил регулирования, уголовных преступлениях, связанных с мошенничеством или бесчестными поступками, с вопросами, наносящими вред интересам депозиторов, или любыми фактами, которые могут нанести материальный ущерб банку, то есть ослабить его.

*(11) Кроме того, есть необходимость также в правовом определении режима неплатежеспособности, распространяющегося на корпорации и отдельных лиц.

*(12) Подробно вопросы режима неплатежеспособности для банковских организаций будут рассматриваться в документах, подготовленных группой Законодательная инициатива по банковской неплатежеспособности (Мировой банк и МВФ).

*(13) Аналогичным образом в некоторых руководствах по уязвимости банковских систем к рыночному риску говорится, что степень уязвимости может определяться посредством моделирования влияния падения или роста процентных ставок при заданном валютном курсе в бухгалтерском балансе банков. Однако насколько точно это будет отражать степень основного риска банка, будет зависеть от размера и качества любой компенсирующей забалансовой хеджированной позиции.

*(14) См. статью Белл "Модели основных индикаторов банковских кризисов: критический обзор" (Банк Англии, "Журнал финансовой стабильности", декабрь 2000 года, стр.113-129), в которой дан обзор литературы последних лет по основным индикаторам банковских кризисов.

*(15) Понятия совет директоров и старший менеджмент используются в данной работе для определения категории двух органов, принимающих решения в банке. В некоторых странах совет директоров обладает основными функциями наблюдения за деятельностью исполнительного органа и называется наблюдательным советом. В других странах совет директоров обладает более широкими компетенциями, включая и исполнительские функции.

*(16) См. "Основные принципы эффективного банковского надзора", принцип 17.

*(17) Более подробно о внешних проверках и внутренних обследованиях на месте см. в "Методологии основных принципов эффективного банковского надзора", принципы 16-18.

*(18) См. работу Базельского комитета по банковскому надзору "Взаимоотношения между органами банковского надзора и банковскими внешними аудиторами", Базель, январь 2002 года.

*(19) Основной принцип 22.

*(20) Схема срочных действий оздоровительного характера, которая применяется в США, является специфическим инструментом, используемым для работы в критических ситуациях. В качестве основы для такой схемы организации с застрахованными депозитами подразделяются на пять категорий по степени капитализации, начиная от хорошо капитализированных до критически недокапитализированных. Действия органов банковского надзора распространяются на те организации, которые не обладают адекватным уровнем капитализации. Следует хорошо понимать, что схема срочных действий оздоровительного характера не является инструментом органов банковского надзора, который применяется на ранних стадиях развития проблем; как правило, органы банковского надзора активно используют ряд неофициальных и официальных инструментов задолго до того, как подобная схема бывает задействована. Фактически такая схема является одним из последних инструментов органов банковского надзора, который используется только тогда, когда все остальные методы и средства бывают исчерпаны.

*(21) Могут существовать правовые нормы, предусматривающие другие варианты передачи права руководства банком и ликвидации его акционеров или приостановки его операционной деятельности полностью или частично без обязательного отзыва его лицензии.

*(22) Проблема отзыва банковской лицензии и закрытия банков будет подробно анализироваться в совместной работе Мирового банка и МВФ "Правовые аспекты банковской несостоятельности".

*(23) Во многих случаях невыполнение приказов органов банковского надзора может привести к гражданским штрафам или штрафам, налагаемым по решению уголовного суда. Органы банковского надзора должны иметь возможность работать совместно с законоприменительными органами при участии в делах, которые могут привести к уголовному наказанию.

*(24) Основные принципы 1 и 22 устанавливают международные стандарты для таких органов власти.

*(25) Если регулятивный капитал банка деноминирован в местной валюте и у него есть активы в иностранной валюте, то коэффициент достаточности капитала будет меняться вместе с колебаниями внешней стоимости местной валюты. В качестве пруденциальных требований и в части управления риском, связанным с иностранной валютой, от банков ожидают широкого соответствия их активов в иностранной валюте их обязательствам в иностранной валюте для того, чтобы защитить стоимость их капитала от колебаний валютных курсов. При соответствии позиций коэффициент достаточности капитала будет снижаться, если местная валюта будет обесцениваться. Банкам следует иметь в виду этот риск, однако ясно, что в случае серьезного обесценивания местной валюты появятся случаи, когда даже у осмотрительных банков коэффициент достаточности капитала упадет ниже установленного законом минимума.

*(26) В законе или правилах регулирования должно быть предусмотрено, чтобы страховщик депозитов имел доступ к банковской информации на ранней стадии процесса и чтобы такая информация была точной или сравнительно полной. Сотрудники страховщика депозитов должны также обладать адекватным опытом для того, чтобы действовать быстро для передачи денежных средств в руки депозиторов.

*(27) Нематериальные выгоды могут включать в себя беспрепятственный доступ в конкретный сегмент рынка, приобретение желаемого депозитного пула, а также громадную финансовую распределительную систему при минимальных капиталовложениях.

*(28) Роль страховщика депозитов в закрытии проблемного банка упоминалась в данной работе в узком контексте. В некоторых странах страховщик депозитов играет гораздо более важную роль, включая предоставление финансовой поддержки, оказание помощи в реструктуризации капитала и операциях по слиянию с другими организациями.

*(29) В некоторых странах деятельность агентств по страхованию депозитов ограничивается только выплатой депозитов. Подобная технология закрытия банков может рассматриваться как метод с использованием частного сектора, если финансовые стимуляторы предоставляются по гарантийной схеме на основе частного финансирования.

*(30) Страховщик депозитов должен выплатить ликвидационной комиссии наличные средства на сумму, эквивалентную сумме застрахованных депозитов, защита которых гарантируется через эту передачу прав. Застрахованные депозиторы будут совместно со страховщиком депозитов владеть выделенной долей, которую ликвидационная комиссия распределит, используя наличные средства, выделенные страховщиком депозитов, и взысканные средства, полученные в результате продажи некачественных активов.

*(31) Это является одним из способов разделения на хорошие и плохие банки (раздел 6.5).

*(32) Обсуждение вопросов о публичном раскрытии информации касается всех слабых банков, будь то в связи с оздоровительными мероприятиями (раздел 5) или в связи с мерами по закрытию банка (раздел 6).

*(33) Одним из примеров служат двусторонние встречи органов банковского надзора стран ЕС.

*(34) В ЕС специальный доступ государственных банков к государственным льготам и, в частности, к финансовым ресурсам центрального банка строго запрещен в соответствии со статьей 101 Соглашения ЕС.