Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 25 мая 2001 г. N 58-Г01-25 Ранее принятое решение суда, которым оспариваемый закон признан противоречащим федеральному законодательству, отменено, а дело направлено на новое рассмотрение, поскольку, удовлетворяя заявленные требования, суд неполно исследовал все факты по данному спору

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 25 мая 2001 г. N 58-Г01-25

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании 25 мая 2001 г. по кассационной жалобе Законодательной Думы Хабаровского края на решение Хабаровского краевого суда от 29 марта 2001 г. дело по заявлению прокурора Хабаровского края о признании противоречащим федеральному законодательству закона Хабаровского края от 31.10.96 г. N 73 "О порядке введения платных услуг органами государственной власти и местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Г.Б.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации В.Т.А., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

законом Хабаровского края от 31 октября 1996 г. N 73 "О порядке введения платных услуг органами государственной власти и местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями" определен порядок введения платных услуг, оказываемых органами государственной власти и местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями.

Прокурор Хабаровского края обратился в суд с заявлением о признании указанного закона противоречащим федеральному, ссылаясь на то, им неправомерно определен порядок введения платных услуг, оказываемых органами государственной власти и местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, поскольку согласно п. "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации гражданское и гражданско-процессуальное законодательство находится в ведении Российской федерации.

В соответствии со ст. 128 ГК РФ услуги являются объектами гражданских прав. Возмездное оказание услуг регламентировано нормами главы 39 ГК РФ, а также другими статьями Гражданского кодекса Российской Федерации и норм федерального гражданского законодательства.

По мнению заявителя, закон Хабаровского края от 31 октября 1996 г. устанавливает ограничения правоспособности государственных и муниципальных организаций. В соответствии же с п. 2 ст. 49 ГК РФ юридическое лицо может быть ограничено в правах лишь в случаях и в порядке, предусмотренных законом. Согласно этой норме Закона и ст. 71 Конституции Российской Федерации такое ограничение в сфере гражданского законодательства может устанавливаться только федеральным законом.

В соответствии с пунктом 1 статьи 124 Гражданского кодекса Российской Федерации субъекты Российской Федерации выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений.

Согласно пункту 1 статьи 125 ГК РФ от имени субъектов Российской Федерации органы государственной власти могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности.

В соответствии со статьей 209 Гражданского кодекса Российской Федерации собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владение, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным способом.

По мнению прокурора, регулирование вопросов гражданско-правового характера выходит за пределы полномочий краевого законодателя, в связи с чем оспариваемый закон должен быть признан недействительным.

Решением Хабаровского краевого суда от 29 марта 2001 г. заявление прокурора было удовлетворено по тем основаниям, что оспариваемый закон от 31.10.96 г. неправомерно устанавливает ограничение правоспособности государственных и муниципальных организаций, что противоречит п. 2 ст. 49 ГК РФ, поскольку данное ограничение в сфере гражданского законодательства может устанавливаться только федеральным законом, а не нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

Суд в решении сослался на то, что в соответствии с п. 4 ст. 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, относятся к видам доходов соответствующих бюджетов, однако, статьёй 10 Закона Хабаровского края от 31.10.96 N 73 установлено, что суммы штрафов, взысканных за нарушение закона, подлежат зачислению в краевой внебюджетный фонд.

В кассационной жалобе Законодательной Думы Хабаровского края поставлен вопрос об отмене решения, как вынесенного с нарушением норм материального и процессуального права.

Проверив материалы дела, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда подлежащим отмене по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В преамбуле Закона Хабаровского края от 31.10.96 N 73 "О порядке введения платных услуг органами государственной власти и местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями" предусмотрено, что он направлен на социальную защиту граждан (физических) лиц от необоснованного взимания платы за услуги, оказываемые органами государственной власти и местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями.

В соответствии со статьей 2 Конституции Российской Федерации, человек, его права и свободы являются важнейшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав человека и гражданина - обязанность государства.

В главе 2 Конституции Российской Федерации перечислены права и свободы человека и гражданина, которые определяют смысл, содержание деятельности законодательной и исполнительной власти.

Ряд прав граждан, например, на бесплатное образование, бесплатную медицинскую помощь, бесплатное или за доступную цену малоимущим жилище, социальное обеспечение и другие государство обеспечивает через созданные им государственные и муниципальные учреждения и предприятия.

Эти права могут быть нарушены, как в связи с монопольным положением государственных и муниципальных учреждений и предприятий, так и в связи с неправомерным неисполнением этими организациями своих обязанностей в связи с неправомерным расширением этими учреждениями круга услуг, в том числе и тех, которые их уставами не предусмотрены.

В соответствии с п. "к" статьи 72 Конституции Российской Федерации субъект Российской Федерации вправе устанавливать административный порядок охраны прав граждан.

Из содержания оспариваемого закона следует, что он принят не с целью регулирования оказания услуг государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями, а с целью установления административного контроля за оказанием услуг некоторыми субъектами правоотношений - государственными и муниципальными учреждениями и предприятиями. Поскольку эти юридические лица обладают ограниченной правоспособностью, создаются органами власти для реализации основных прав и свобод граждан и в связи с тем, что права их по распоряжению имуществом и денежными средствами ограничены законом, оспариваемым законом Хабаровского края предусмотрено предварительное согласование перечня дополнительных платных услуг. Тем самым вводится административный контроль за объёмом и стоимостью оказываемых населению услуг с тем, чтобы это не мешало основной деятельности государственных и муниципальных предприятий и учреждений.

Другая цель закона - проверка обоснованности затрат включаемых в цены оказанных дополнительных услуг.

При рассмотрении дела суд пришёл к выводу о том, что в компетенцию Законодательной Думы Хабаровского края не входит регулирование порядка введения платных услуг для организаций, находящихся в ведении органов государственной власти Хабаровского края, поскольку при этом затрагиваются вопросы гражданского права, находящегося в исключительном ведении Российской Федерации, и неправомерно ограничивается правоспособность юридических лиц. Суд указал также на нарушение оспариваемым законом норм Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Применительно к правоотношениям, регулируемым оспариваемым законом Хабаровского края, эти выводы достаточно обоснованными быть признаны не могут.

Статья 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации относит к ведению субъектов Российской Федерации в области регулирования бюджетных правоотношений определение порядка направления в бюджет субъекта Российской Федерации доходов от использования собственности субъекта Российской Федерации, доходов от налогов и сборов субъекта Российской Федерации, иных доходов бюджета субъекта Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 125 ГК РФ от имени субъектов Российской Федерации органы государственной власти могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности.

В соответствии со статьей 9 Закона Хабаровского края от 23 апреля 1996 года N 40 "Об управлении государственной собственностью Хабаровского края" имущество, находящееся в краевой государственной собственности, с целью хозяйственного или иного использования закрепляется за краевыми государственными унитарными предприятиями, учреждениями и организациями во владение, пользование и распоряжение на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

В соответствии с пунктом 1 статьи 296 ГК РФ учреждения в отношении закрепленного за ними имущества осуществляют в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им. Аналогичные положения содержатся в пункте 29.2 статьи 29 вышеназванного закона Хабаровского края, согласно которому краевые государственные учреждения (организации), которым имущество принадлежит на праве оперативного управления, владеют, пользуются и распоряжаются этим имуществом в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника (уполномоченного им органа) и назначением имущества в пределах, определяемых гражданским законодательством и названным законом.

Собственник вправе определять для государственных и муниципальных учреждениях порядок и способы использования его собственности, а также целевое её использование.

Дополнительные услуги, например, в образовательных, архивных, медицинских учреждениях, могут привести не только к преждевременному износу имущества, приобретенного за счет соответствующих бюджетов, но и могут вестись в ущерб тем услугам, ради которых эти учреждения создавались.

Согласно п. 2 ст. 56 ГК РФ учреждение отвечает по своим долгам, находящимся в его распоряжении денежными средствами (для муниципальных и государственных учреждений - это средства соответствующих бюджетов). При их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несёт учредитель (собственник) соответствующего имущества (т.е. муниципальный или государственный бюджет). При чрезмерном расширении круга дополнительных услуг государственными и муниципальными учреждениями собственник имущества (учредитель) - несёт дополнительную, несвойственную для бюджетов нагрузку на преждевременное обновление имущества, а также обязанность покрывать возможные убытки, возникающие при коммерческих рисках, в виде штрафов и неустоек за неисполнение договоров по дополнительным услугам, выходящим за рамки уставных, для оказания которых были созданы учреждения.

Из этих норм федерального законодательства следует, что правоспособность государственных и муниципальных учреждений и предприятий является не полной, а ограниченной. Поэтому ошибочным является вывод суда о том, что Законом Хабаровского края от 31.10.96 N 73 "О порядке введения платных услуг органами государственной власти и местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями" при введении государственного контроля за введением новых дополнительных услуг, оказываемых органами государственной власти и местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, неправомерно ограничивается правоспособность юридических лиц.

Федеральные органы государственной власти, реализуя права собственника, определили порядок оказания платных медицинских услуг населению медицинскими учреждениями (постановление Правительства Российской Федерации от 13.01.96 N 27), правила предоставления платных социальных услуг государственными социальными службами (постановление Правительства Российской Федерации от 24.06.96 N 739); перечень платных медицинских услуг (работ), которые могут выполняться учреждениями государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации (приказ Минздрава от 31.12.99 N 474); примерный перечень платных дополнительных образовательных услуг, которые могут оказываться образовательными учреждениями за рамками соответствующих образовательных программ, а также правила оказания других видов платных услуг организациями, которым федеральное имущество передано в хозяйственное ведение или оперативное управление.

Законодательная Дума Хабаровского края при отсутствии федерального законодательства об определении порядка введения платных услуг органами государственной власти и местного самоуправления субъекта Российской Федерации, государственными и муниципальными организациями вправе определить порядок введения платных услуг для краевых государственных организаций, поскольку это не выходит за рамки вопросов пользования имуществом указанных юридических лиц, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации. Решение Хабаровского краевого суда по этим основаниям законным быть признано не может.

Ошибочным является и вывод суда о том, что, что статья 10 обжалуемого закона Хабаровского края противоречит статье 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Доходы от платных услуг и штрафные санкции, налагаемые за нарушение порядка введения платных услуг и превышение тарифов на платные услуги вовсе не являются аналогичными понятиями. Статьей 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрен иной порядок зачисления сумм штрафов, нежели порядок, предусмотренный статьей 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации для доходов от платных услуг. Согласно пункту 1 статьи 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации штрафы подлежат зачислению в местные бюджеты по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении штрафа, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом и иными законодательными актами Российской Федерации. Законы субъектов Российской Федерации согласно статье 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации относятся к законодательным актам бюджетного законодательства Российской Федерации.

Вопрос же о правомерности создания внебюджетного фонда для аккумулирования этих средств суд при рассмотрении дела не рассматривал, хотя он является юридически значимым для данного дела обстоятельством, поскольку субъект Российской Федерации может создавать только те внебюджетные фонды, которые указаны в Бюджетном кодексе Российской Федерации.

Судом сделан вывод о том, что законом Хабаровского края предусмотрено правовое регулирование сферы услуг, а также о том, что обжалуемый закон Хабаровского края принят вне пределов ведения субъекта Российской Федерации. Между тем, в сфере оказания услуг населению ряд полномочий, обусловленных особенностями правового положения органами государственной власти и местного самоуправления субъекта Российской Федерации, государственными и муниципальными организациями, у законодателя субъекта Российской Федерации имеется.

Не учтено судом и то, что оспариваемым краевым законом в его ст. 2 предусмотрено, что исполнитель - органы государственной власти и органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, вправе вводить платные услуги при осуществлении своей деятельности только в случаях, предусмотренных федеральными законами, нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти, краевыми законами. Исполнители-органы государственной власти и органы местного самоуправления, вправе вводить платные услуги при осуществлении своей деятельности, если этот вид услуг указан в его учредительных документах. Вопрос о соответствии этой нормы федеральному законодательству, определяющему правоспособность этих субъектов правоотношений, суд при рассмотрении настоящего дела не рассматривал, хотя он имеет существенное юридическое значение для правильного разрешения возникшего спора.

В решении суда отсутствуют конкретные ссылки на положения оспариваемого закона Хабаровского края, которые, по мнению суда, приняты вне пределов ведения субъекта Российской Федерации. При этом закон отменён судом полностью, в связи с чем решение суда законным и обоснованным быть признано не может и подлежит отмене на основании п.п. 1 и 4 ст. 306 ГПК РСФСР.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть изложенное и разрешить вопрос о полномочиях субъекта Российской Федерации по определению порядка введения платных услуг органами государственной власти и местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями с учётом особенностей правового положения этих субъектов спорных правоотношений; а также о полномочиях субъекта Российской Федерации по регулированию административных, административно-процессуальных и бюджетных отношений.

На основании п. 2 ст. 305, ст.ст. 306, 311 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, определила:

решение Хабаровского краевого суда от 29 марта 2001 г. отменить, дело направить на новое рассмотрение в тот же суд первой инстанции.