Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 6 июля 2001 г. N 58-Г01-32 О признании частично не действующими и не подлежащими применению Закона Хабаровского края от 29 ноября 2000 г. N 262 "Об административной ответственности за неисполнение Закона Хабаровского края "О статусе депутата Законодательной Думы Хабаровского края" и Закона Хабаровского края от 27 ноября 1996 г. N 86 "О статусе депутата Законодательной Думы Хабаровского края"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 6 июля 2001 г. N 58-Г01-32

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании 6 июля 2001 г. по кассационной жалобе Законодательной Думы Хабаровского края на решение Хабаровского краевого суда от 26 апреля 2001 г. дело по заявлению прокурора Хабаровского края о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению ст.ст. 14, 15, 18 Закона Хабаровского края от 29.11.2000 г. N 262 "Об административной ответственности за неисполнение Закона Хабаровского края "О статусе депутата Законодательной Думы Хабаровского края" и частично п. 2 ст. 20 и п.п. 2 и 5 ст. 24 Закона Хабаровского края "О статусе депутата Законодательной Думы Хабаровского края" (в редакции Закона Хабаровского края от 31.05.2000 г. N 220).

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Г.Б.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Г.М.М., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

прокурор Хабаровского края обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению ст.ст. 14, 15, 18 Закона Хабаровского края от 29.11.2000 г. N 262 "Об административной ответственности за неисполнение Закона Хабаровского края "О статусе депутата Законодательной Думы Хабаровского края" и п. 2 ст. 20 в части, п.п. 2 и 5 ст. 24 в части Закона Хабаровского края "О статусе депутата Законодательной Думы Хабаровского края" в редакции Закона Хабаровского края от 31.05.2000 г. N 220, ссылаясь на то, что эти нормы краевого законодательства противоречат федеральному законодательству.

Решением Хабаровского краевого суда от 26 апреля 2001 г. заявление прокурора было удовлетворено.

В кассационной жалобе Законодательной Думы Хабаровского края поставлен вопрос об отмене решения в части, касающейся статей 14, 15 и 18 Закона Хабаровского края "Об административной ответственности за неисполнение Закона Хабаровского края от 29 ноября 2000 года N 262 "О статусе депутата Законодательной Думы Хабаровского края" и пункта 2 ст. 20 в части Закона Хабаровского края от 27 ноября 1996 года N 86 "О статусе депутата Законодательной Думы Хабаровского края", как вынесенного с нарушением норм материального и процессуального права.

Проверив материалы дела, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации оснований к отмене решения суда не усматривает.

В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации вправе принимать собственные законы в области административных правонарушений, если они не противоречат федеральным законам, регулирующим те же правоотношения. При отсутствии соответствующего федерального закона субъект Российской Федерации вправе осуществить собственное правовое регулирование, соблюдая при этом общие требования, предъявляемые к установлению административной ответственности и производству по административным делам.

Статьей 26 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что если административная ответственность за невыполнение или нарушение Конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, принятых в пределах его полномочий, не установлена федеральным законом, она может быть установлена законом субъекта Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела судом было установлено, что обжалованные прокурором нормы краевого законодательства об административной ответственности за неисполнение краевого законодательства и об административном производстве по этим делам противоречат федеральным законам, регулирующим те же правоотношения.

В решении суда правильно указано на то, что в соответствии со статьёй 10 Конституции Российской Федерации и пунктом "д" ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица.

Пунктом 4 ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации и могут быть изменены только путем внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации и (или) пересмотра ее положений, путем принятия новых федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации либо путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в действующие нормативно-правовые акты.

Статья 14 Закона Хабаровского края "О Законодательной Думе Хабаровского края" предусматривает, что протокол об административном правонарушении при неисполнении требований депутата составляет сам депутат Законодательной Думы Хабаровского края. Таким образом, административно-процессуальные функции возложены на самого субъекта административных правоотношений, в качестве которого выступает депутат Законодательной Думы края, Вывод суда о том, что это создает неравенство между участниками административных правоотношений и противоречит ч. 1 ст. 19 Конституции Российской Федерации, гарантирующей равенство всех перед законом и судом, является правильным.

Эта норма противоречит ст. 225 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, в соответствии с которой задачей административного производства является всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела. Объективность выяснения обстоятельств дела исключает пристрастность, предвзятость, пренебрежение обстоятельствами, свидетельствующими в пользу лица, привлекаемого к административной ответственности. Такая объективность не может быть обеспечена при составлении протокола об административном правонарушении, являющийся основным процессуальным документом, на основании которого принимается решение по делу, непосредственно заинтересованным в исходе дела лицом. Несоблюдение этого принципа административного производства влечёт за собой недопустимость доказательства, полученного с нарушением закона, то есть к недействительности протокола.

Федеральным законодательством определён круг лиц, уполномоченных составлять протокол об административном правонарушении. В соответствии с пунктом 23 статьи 10 Федерального закона "О милиции" органы милиции обязаны оказывать содействие в пределах своих полномочий депутатам представительных органов государственной власти в осуществлении их законной деятельности, если им оказывается противодействие или угрожает опасность. Согласно пункту 5 статьи 11 данного закона, милиция вправе составлять протоколы об административных правонарушениях.

Доводы кассационной жалобы о том, что в федеральном законодательстве речь идет об органах государственной власти, а краевыми законами право составлять протокол о совершении административного правонарушения предоставлено депутату Законодательной Думы, что депутат Думы - это еще не Дума в целом, поэтому и ссылка на вышеперечисленные положения Конституции Российской Федерации и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" является ошибочной, не могут быть признаны обоснованными. Депутат представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации является выборным лицом, замещающим должность в этом органе государственной власти. Его функции и личный статус обеспечивают законодательный процесс в субъекте Российской Федерации, в связи с чем нормы краевого законодательства о наличии у депутата права требовать исполнения своих законных требований и административная ответственность за нарушение этого права, регулируют не частные, а публично - правовые отношения. В этих правоотношениях депутат выступает не как частное лицо, а как носитель государственной власти в субъекте Российской Федерации, причём власть эта является законодательной.

Статьей 15 Закона Хабаровского края "Об административной ответственности за неисполнение Закона Хабаровского края "О статусе депутата Законодательной Думы Хабаровского края" предусмотрено, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим законом, рассматривает и налагает штрафы суд.

Суд правильно признал эту норму незаконной, поскольку она противоречит принципу независимости суда, закрепленному ст. 120 Конституции Российской Федерации. В соответствии с п. "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации, а также ч. 3 ст. 21 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" полномочия судов, порядок их образования и деятельности устанавливаются федеральными конституционными законами, а не законами субъекта Российской Федерации.

В статье 18 Закона Хабаровского края "Об административной ответственности за неисполнение Закона Хабаровского края "О статусе депутата Законодательной Думы Хабаровского края" установлено, что средства, полученные от уплаты штрафов, подлежат зачислению в краевой бюджет.

В соответствии с пунктом 1 статьи 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации штрафы подлежат зачислению в местные бюджеты по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении штрафа, если иное не предусмотрено Бюджетным кодексом и иными законодательными актами Российской Федерации.

В данной норме речь идёт о законодательных актах Российской Федерации, то есть о федеральном законодательстве, а не о законодательстве субъектов Российской Федерации. В связи с этим суд правильно признал ст. 18 краевого закона противоречащей п. 1 ст. 46 Бюджетного кодекса РФ устанавливающему, что штрафы подлежат зачислению в местные бюджеты по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении штрафа, поскольку иное не предусмотрено настоящим Кодексом или иными законодательными актами Российской Федерации.

Решение суда является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам кассационной жалобы Законодательной Думы Хабаровского края нет.

На основании п. 1 ст. 305, ст.ст. 306, 311 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Хабаровского краевого суда от 26 апреля 2001 г. оставить без изменения, кассационную жалобу Законодательной Думы Хабаровского края - без удовлетворения.