Решение Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 января 2010 г. N ВАС-15316/09 О признании частично не действующим приказа Федеральной налоговой службы от 24 марта 2006 г. N САЭ-4-08/44дсп@# "Об утверждении Регламента рассмотрения заявлений и жалоб физических и юридических лиц на действия или бездействие, а также на акты ненормативного характера налоговых органов Российской Федерации во внесудебном порядке"

Решение Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 января 2010 г. N ВАС-15316/09

Именем Российской Федерации

Резолютивная часть решения объявлена 20 января 2010 г.

Решение изготовлено в полном объеме 27 января 2010 г.

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Поповченко А.А.,

судей Зориной М.Г. и Тумаркина В.М.

рассмотрел в открытом судебном заседании дело по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Юридическая компания "Лекс Эксперт" о признании недействующим приказа Федеральной налоговой службы от 24.03.2006 N САЭ-4-08/44дсп@# "Об утверждении Регламента рассмотрения заявлений и жалоб физических и юридических лиц на действия или бездействие, а также на акты ненормативного характера налоговых органов Российской Федерации во внесудебном порядке".

В судебном заседании участвовали:

от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Юридическая компания "Лекс Эксперт" - Астахов С.А., Юциков А.А.;

от заинтересованного лица - Федеральной налоговой службы - Уткина В.М.

Протокол судебного заседания вела помощник судьи Митина А.А.

Суд установил:

общество с ограниченной ответственностью "Юридическая компания "Лекс Эксперт" (далее - общество) обратилось в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующим приказа Федеральной налоговой службы от 24.03.2006 N САЭ-4-08/44дсп@# "Об утверждении Регламента рассмотрения заявлений и жалоб физических и юридических лиц на действия или бездействие, а также на акты ненормативного характера налоговых органов Российской Федерации во внесудебном порядке" (далее - приказ ФНС России, приказ), так как этим приказом нарушаются его права как участника предпринимательской и иной экономической деятельности.

По мнению общества, нарушение его прав заключается в отсутствии возможности ознакомиться с содержанием приказа ФНС России, поскольку утвержденный им регламент рассмотрения заявлений и жалоб физических и юридических лиц на действия или бездействие, а также на акты ненормативного характера налоговых органов Российской Федерации во внесудебном порядке (далее - Регламент) не был официально опубликован, издан с пометкой "Для служебного пользования", что неправомерно ограничивает распространение Регламента, в то время как его положения непосредственно затрагивают право общества быть осведомленным о процедуре рассмотрения обращения в налоговые органы.

Кроме того, общество утверждает, что приказ не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а именно:

Указу Президента Российской Федерации от 23.05.1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативно правовых актов федеральных органов исполнительной власти", поскольку Регламент не зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации и не опубликован в установленном порядке;

Указу Президента Российской Федерации от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" и постановлению Правительства Российской Федерации от 30.09.2004 N 506 "Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе", согласно которым ФНС России не вправе осуществлять нормативное правовое регулирование, кроме случаев, установленных указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации;

постановлению Правительства Российской Федерации от 03.11.1994 N 1233 "Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти", исключающего применение пометки "Для служебного пользования" в отношении порядка рассмотрения и разрешения заявлений, а также обращений граждан и юридических лиц.

После ознакомления представителей общества с текстом Регламента в дополнение к аргументам, изложенным в заявлении, общество указало:

на несоответствие положения пункта 6.2 Регламента положениям статьи 140 Налогового кодекса Российской Федерации), так как предполагается право налогового органа в случае отсутствия оснований для рассмотрении обращения бездействовать в течение всего срока, предусмотренного для осуществления проверки;

на несоответствие пункта 6.3 Регламента положениям пункта 5 статьи 126, статьи 128 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и положениям статей 132 и 136 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, предусматривающих при отсутствии доверенности оставление заявления без движения, а не отказ в его рассмотрении;

на неправомерность установления пунктом 9.2 Регламента права вышестоящего налогового органа направлять обращение, адресованное ему непосредственно, в нижестоящий налоговый орган для получения от него заключения по предмету обращения, поскольку подобное правило влечет нарушение положений статьей 139 и 140 Налогового кодекса Российской Федерации;

на отсутствие в разделе 9 Регламента в нарушение положений статьи 140 Налогового кодекса Российской Федерации положения, предусматривающего обязательное направление заявителю уведомления о месте и времени рассмотрения обращения вышестоящим налоговым органом.

Общество считает, что приказ ФНС России, как нормативный правовой акт, изданный органом исполнительной власти, не наделенным полномочиями по нормативному правовому регулированию, подлежит признанию не действующим, так как его изданием нарушаются охраняемые законом права общества.

В отзыве на заявление ФНС России указывает, что оспариваемый приказ не является нормативным правовым актом, устанавливающим правила поведения для неопределенного круга юридических или физических лиц, а лишь определяет порядок действий руководителей структурных подразделений внутри ведомства при поступлении жалоб и заявлений; доводы общества о нарушении положениями Регламента его прав объективно не подтверждены, в связи с чем в удовлетворении его заявления следует отказать.

ФНС России представило также ходатайство о прекращении производства по данному делу в связи с невозможностью рассмотрения заявления общества в Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации, наделенном согласно статье 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правом рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, поскольку оспариваемый приказ ФНС России не является нормативным правовым актом.

Изучив доводы, изложенные в заявлении и отзыве на него, исследовав представленные в материалы дела документы, выслушав и обсудив выступления представителей участвующих в деле лиц и исходя из пункта 5 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которому доводы, содержащиеся в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, не исключают возможности проверки оспариваемого акта в полном объеме, суд пришел к выводу о наличии оснований для признания названного приказа в части отнесения его к служебной информации ограниченного распространения с пометкой "Для служебного пользования" несоответствующим действующему законодательству и не подлежащим в этой части применению по следующим основаниям.

Полномочия ФНС России определены Положением о Федеральной налоговой службе (далее - положение), которое утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2004 N 506.

Согласно подпункту 5.16 положения ФНС России в установленной сфере деятельности организует прием граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение обращений граждан, принимает по ним решения и направляет заявителям ответы в установленный законодательством Российской Федерации срок.

Пунктом 9.8 положения руководителю ФНС России предоставлено право на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации издавать приказы по вопросам, отнесенным к компетенции ФНС России.

Оспариваемый приказ издан руководителем ФНС России в соответствии с его компетенцией.

В преамбуле приказа в качестве цели его издания указаны защита конституционных прав физических и юридических лиц во внесудебном порядке, а также повышение эффективности работы с их заявлениями и жалобами.

Пунктом 1 приказа утвержден Регламент.

Пунктом 2 приказа обязанность по соблюдению Регламента возложена на руководителей структурных подразделений центрального аппарата и руководителей управлений ФНС России в субъектах Российской Федерации, на межрегиональные инспекции ФНС России по крупнейшим налогоплательщикам.

В приказе не содержатся указания о возложении обязанности по исполнению регламента на кого-либо помимо руководителей названных налоговых органов.

Приказом не предусмотрено утверждения каких-либо форм заявлений, жалоб, обращений или иных документов, обязательных при подготовке обращений в налоговые органы либо рекомендуемых.

Принимая во внимание эти обстоятельства, суд в то же время пришел к выводу об отсутствии оснований для прекращения производства по настоящему делу, поскольку утвержденный приказом ФНС России Регламент, несмотря на отсутствие в нем обязательных требований в отношении лиц, обращающихся в налоговые органы с заявлениями и жалобами, определяет порядок рассмотрения обращений юридических и физических лиц и тем самым затрагивает охраняемые законом интересы общества.

С учетом этого суд пришел к выводу о том, что рассмотрение дела об оспаривании названного приказа ФНС России подведомственно Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации и дело подлежит рассмотрению с соблюдением порядка, предусмотренного главой 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации "Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов".

Суд счел обоснованным довод общества о том, что приказ не соответствует пункту 1.3 постановления Правительства Российской Федерации от 03.11.1994 N 1233, которым установлено, что не может быть отнесен к служебной информации ограниченного распространения порядок рассмотрения и разрешения заявлений, а также обращений граждан и юридических лиц.

Применение пометки "Для служебного пользования" на приказе ФНС России ограничивает без законных к тому оснований осведомленность общества в отношении порядка рассмотрения жалобы при обращении его в вышестоящий налоговый орган.

В этой связи данное ограничение как имеющее неправомерный характер является незаконным.

При этом, по мнению суда, доводы общества об установлении положениями пунктов 6.2, 6.3 и 9.2 Регламента новых правил, ограничивающих его права при обращении с жалобой в вышестоящий налоговый орган, не находят своего подтверждения, поскольку по содержательной части эти пункты Регламента не противоречат правовым нормам Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Налогового кодекса Российской Федерации.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 167, 176, 194 и 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации решил:

признать приказ Федеральной налоговой службы от 24.03.2006 N САЭ-4-08/44дсп@# "Об утверждении Регламента рассмотрения заявлений и жалоб физических и юридических лиц на действия или бездействие, а также на акты ненормативного характера налоговых органов Российской Федерации во внесудебном порядке" в части отнесения его к служебной информации ограниченного распространения с пометкой "Для служебного пользования" не соответствующим постановлению Правительства Российской Федерации от 03.11.1994 N 1233 "Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти" и не действующим в этой части.

Взыскать с Федеральной налоговой службы в пользу общества с ограниченной ответственностью "Юридическая компания "Лекс Эксперт" две тысячи рублей в возмещение расходов по уплате им государственной пошлины.

Председательствующий

А.А. Поповченко

Судьи

М.Г. Зорина

В.М. Тумаркин