Финансовое планирование в рамках формирования государственного заказа для учреждений здравоохранения (И. Гарнов, "Бюджетные организации: бухгалтерский учет и налогообложение", N 4, апрель 2010 г.)

Финансовое планирование в рамках формирования государственного заказа для учреждений здравоохранения

В продолжение темы статьи "Финансовое планирование затрат учреждениями здравоохранения", опубликованной в предыдущем номере журнала, предлагаем вниманию читателей материал, посвященный планированию потребности учреждений в финансовых ресурсах, необходимых для выполнения государственных заданий. Также в статье уделено внимание порядку формирования государственного задания.

Порядок формирования показателей государственных заданий
по оказанию государственных услуг

Президент РФ указал на необходимость создания стимулов для повышения эффективности использования трудовых и материальных ресурсов в государственном секторе экономики, включая бюджетную сферу (п. 7 разд. V Бюджетного послания Президента РФ Федеральному Собранию от 25.05.2009 "О бюджетной политике в 2010-2012 годах"). Для этого нужно на практике обеспечить внедрение государственных заданий по оказанию государственных услуг и их оплату по реальным результатам, создать стимулы для ориентации государственных учреждений на запросы потребителей, в том числе за счет введения новых систем оплаты труда, привязанных к реальным результатам работы. Также следует создать для государственных учреждений стимулы к экономии материальных ресурсов, используемых для оказания государственных услуг. В частности, нужно продумать вопрос о сохранении в их распоряжении в рамках бюджетных процедур сэкономленных средств на оплату коммунальных услуг.

Целесообразно рассмотреть возможность перевода значительной части бюджетных учреждений со сметного принципа финансирования на формирование государственных заданий с обеспечением финансирования за счет субсидий, в том числе на основе преобразования бюджетных учреждений в автономные.

Примечание. Согласно ст. 6 БК РФ государственное (муниципальное) задание - документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ). В ближайшее время планируется, что все бюджетные учреждения будут осуществлять деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг, относящихся к основным видам деятельности, согласно государственным (муниципальным) заказам.

Во исполнение этих указаний разработан и уже принят в первом чтении законопроект "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных(муниципальных) учреждений". Идеологическая подоплека данного законопроекта заключается в переводе бюджетных учреждений на осуществление деятельности согласно государственным (муниципальным) заданиям. В рамках этих заданий будет осуществляться финансовое обеспечение деятельности учреждений. Таким образом, у учреждения появляется стимул к эффективному использованию бюджетных ресурсов.

Орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя, финансирует выполнение государственного (муниципального) задания с учетом расходов на содержание недвижимого и особо ценного имущества, закрепленного за бюджетным учреждением учредителем или приобретенным учреждением.

Основные требования к форме и порядку формирования показателей государственного задания на федеральном уровне регламентированы Положением о формировании и финансовом обеспечении выполнения государственного задания федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 29.12.2008 N 1065 (далее - Положение N 1065). Порядок формирования государственного задания на региональном и муниципальном уровне устанавливается соответствующим нормативным актом, разработанным и утвержденным органом власти субъекта РФ или муниципального образования.

Согласно п. 2 Положения N 1065 государственное задание устанавливает требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания одной государственной услуги (выполнения одной работы). Форма государственного задания приведена в приложении 1 к Положению N 1065. Государственное задание может содержать требования к оказанию нескольких государственных услуг (выполнению нескольких работ). В этом случае государственное задание может включать несколько разделов, каждый из которых должен содержать требования к оказанию одной государственной услуги (выполнению одной работы)*(1).

К каждому из разделов государственного задания прилагается Выписка из реестра расходных обязательств РФ по расходным обязательствам, исполнение которых необходимо для выполнения государственного задания. Она определяет объем бюджетных ассигнований, выделяемых для финансирования мероприятий по оказанию соответствующей государственной услуги (выполнению работы).

Государственное задание формируется не позднее одного месяца после опубликования федерального закона о бюджете на основе Перечня государственных услуг (работ), утверждаемого федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, ежегодно до 1 мая. В Перечень государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) федеральным органом исполнительной власти, включаются государственные услуги (работы), в отношении которых утверждены административные регламенты исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг (работ)). Утвержденный Перечень государственных услуг (работ) размещается на официальном сайте соответствующего федерального органа исполнительной власти в сети Интернет (п. 4 Положения N 1065).

Проанализируем основные требования Положения N 1065, направленные на формирование разделов государственного задания.

Характеристика государственного задания по выполнению работ

Данный элемент государственного задания имеет вид таблицы, содержащей следующие графы:

- "Наименование работ" - в этой графе медицинским учреждением указываются укрупненные медицинские услуги с детализацией по направлениям лечебной деятельности*(2);

- "Содержание работ" - в этой графе кратко описывается порядок выполнения работ в соответствии с ведомственными административными регламентами и государственными стандартами медицинской деятельности;

- "Планируемый результат выполнения работ" - в графе отражаются планируемые результаты выполнения работ с детализацией по годам планового периода. Такими показателями в отношении медицинского учреждения могут быть количество проведенных операций, других медицинских услуг, а также иные количественные измерители результатов выполнения соответствующих работ.

Потребители государственной услуги

Данный элемент государственного задания также оформлен в виде таблицы, включающей следующие показатели:

- наименование категории потребителей;

- основа предоставления государственной услуги (безвозмездная, частично платная или платная);

- количество потребителей (в данном случае, например, количество прикрепленных к медицинскому учреждению пациентов)*(3);

- количество потребителей, которым возможно оказать государственную услугу (то есть доля прикрепленного контингента, в отношении которой в соответствующем периоде планируется выполнить работы, предусмотренные в рамках государственной услуги).

Таким образом, в указанной таблице отражается как общий и планируемый на соответствующий год объем выполнения работ в рамках государственного задания, так и детализация их по способу финансирования*(4).

Нормативы объема медицинской помощи на 2010 год, используемые для расчета показателей количества потребителей государственной услуги в соответствующем году, а также других включенных в государственное задание периодах, в настоящее время определены разд. IV Программы государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи на 2010 год, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 02.10.2009 N 811 (далее - Программа госгарантий), в следующих размерах на одного прикрепленного пациента в год:

- для скорой, в том числе специализированной (санитарно-авиационной), медицинской помощи - 0, 318 вызова;

- для амбулаторной, в том числе неотложной, медицинской помощи, предоставляемой в амбулаторно-поликлинических учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях, - 9, 5 посещения, в том числе в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования - 8, 762 посещения;

- для амбулаторной медицинской помощи, предоставляемой в условиях дневных стационаров, - 0,59 пациенто-дня, в том числе в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования - 0,49 пациенто-дня;

- для стационарной медицинской помощи, предоставляемой в больничных учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях, - 2,78 койко-дня, в том числе в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования - 1,894 койко-дня.

Показатели, характеризующие качество и (или) объем (состав) оказываемой государственной услуги

Данный элемент государственного задания состоит из двух таблиц и включает:

а) показатели качества оказываемой государственной услуги:

- наименование показателей;

- единица измерения;

- методика расчета;

- значения показателей за отчетный, текущий и очередной финансовые годы, а также первый и второй годы планового периода;

- источник информации о значении показателей (исходные данные для их расчета).

Этот элемент государственного задания имеет целью четко определить качественные параметры анализа результатов оказания государственной услуги, поэтому он формируется, как правило, с привлечением специалистов по профилю основной деятельности учреждения;

б) объем (состав) оказываемой государственной услуги (в натуральных показателях):

- наименование показателей;

- единица измерения;

- значения показателей за отчетный, текущий и очередной финансовые годы, а также первый и второй годы планового периода;

- источник информации о значении показателей.

Этот элемент государственного задания имеет целью четко определить количественные параметры оказания государственной услуги.

Источником информации о значении показателей могут служить данные соответствующей отчетности (статистической, профильной и т.п.).

Наименования критериев доступности и качества медицинской помощи, а также нормативы для определения ее объема в отношении медицинских учреждений в настоящее время также определены Программой госгарантий. В разделе VI данной программы указаны следующие критерии качества оказания медицинской помощи:

- удовлетворенность населения медицинской помощью;

- число лиц, страдающих социально значимыми болезнями, с установленным впервые в жизни диагнозом;

- число лиц в возрасте 18 лет и старше, впервые признанных инвалидами;

- смертность населения;

- смертность населения в трудоспособном возрасте;

- смертность населения от сердечно-сосудистых заболеваний;

- смертность населения от онкологических заболеваний;

- смертность населения от внешних причин;

- смертность населения в результате дорожно-транспортных происшествий;

- материнская смертность;

- младенческая смертность;

- доступность медицинской помощи на основе оценки реализации нормативов объема медицинской помощи по видам в соответствии с Программой госгарантий, а также установленных территориальной программой сроков ожидания гражданами медицинской помощи, предоставляемой в плановом порядке;

- эффективность использования ресурсов здравоохранения (кадровых, материально-технических, финансовых и других).

Их можно использовать как показатели выполнения медицинскими учреждениями государственных заданий.

Требования к материально-техническому обеспечению оказываемой государственной услуги

Данный элемент государственного задания заполняется по усмотрению главного распорядителя средств федерального бюджета и является основой финансового планирования потребности в средствах на развитие материально-технической базы учреждения.

Информация, представляемая в рамках данного подраздела, делится на две части:

- перечень правовых актов и иных документов, устанавливающих требования к материально-техническому обеспечению оказываемой государственной услуги;

- требования к наличию и состоянию имущества учреждения (при этом состояние имущества, кроме полной готовности его к применению по прямому предназначению, может определяться также установленным нормативом уровнем его изношенности).

Требования к квалификации и опыту персонала

Этот раздел государственного задания определяет требования к уровню профессиональной подготовки, стажу работы, периодичности повышения квалификации, которые являются основой финансового планирования потребности в средствах на обучение персонала учреждения.

Порядок оказания государственной услуги

В данном подразделе государственного задания в форме таблицы представлены:

- нормативный правовой акт об утверждении административного регламента исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) *(5);

- основные процедуры оказания государственной услуги (в отношении медицинских учреждений такие процедуры определены нормативными документами соответствующих министерств и ведомств, регламентирующими порядок осуществления лечебной деятельности);

- порядок информирования потенциальных потребителей оказываемой государственной услуги, определяющий способ информирования, а также состав и частоту обновления информации о государственной услуге. Данная информация может быть использована для планирования потребности в расходах учреждения на рекламу государственной услуги.

Кроме того, этот подраздел государственного задания определяет требования к уровню профессиональной подготовки, стажу работы, периодичности повышения квалификации, которые являются основой финансового планирования потребности в средствах на обучение персонала учреждения.

Предельные цены (тарифы) на оплату государственной услуги

Данный подраздел заполняется, если законодательством РФ предусмотрено оказание государственной услуги на частично платной или платной основе. Формирование показателей этого подраздела вышестоящим органом может осуществляться одним из следующих способов:

а) путем доведения до учреждения в рамках государственного задания нормативов определения показателей накладных и прочих расходов, а также плановой рентабельности оказываемых в рамках государственной услуги работ. При этом прейскурант фактических цен на данные работы с учетом соблюдения доведенных нормативов утверждает само учреждение. Однако следует признать, что, несмотря на формальное соблюдение требований действующего законодательства РФ по ценообразованию на услуги (работы) государственных учреждений, при применении данного способа невозможно обеспечить социальную доступность государственной услуги;

б) путем утверждения фактических размеров цен (тарифов) на конкретные работы (услуги) учреждения. После этого плановая рентабельность каждой из таких работ (услуг) определяется учреждением как разница между доведенным размером цены на нее и плановой себестоимостью, сформированной в порядке, описанном в предыдущем разделе данного материала.

Порядок контроля за исполнением государственной услуги

В данном подразделе государственного задания определяются органы, осуществляющие контроль за исполнением учреждением государственной услуги, и периодичность осуществления ими своих контрольно-ревизионных функций.

Требования к отчетности об исполнении государственной услуги

Данный подраздел государственного задания определяет форму и порядок составления отчетности об исполнении государственного задания, представляемой учреждением вышестоящему органу.

Суммируя вышеизложенное, следует признать, что с определением на уровне федерального законодательства порядка формирования и исполнения государственных (муниципальных) заданий на выполнение государственных (муниципальных) услуг система финансового планирования потребности учреждений в финансовых ресурсах становится ориентированной на конечный результат их деятельности и приобретает законченный вид.

К сведению. Норматив затрат на оказание федеральными органами исполнительной власти (главным распорядителем бюджетных средств) и (или) находящимися в их ведении федеральными государственными бюджетными учреждениями государственных услуг (выполнение работ) в очередном финансовом году и плановом периоде для финансового обеспечения выполнения государственного заказа рассчитывается на основании методики. Методика утверждается федеральным органом исполнительной власти (главным распорядителем средств федерального бюджета) после согласования с Минфином и Минэкономразвития. При ее разработке за основу берутся Методические рекомендации по определению расчетно-нормативных затрат на оказание федеральными органами исполнительной власти и (или) находящимися в их ведении федеральными государственными бюджетными учреждениями государственных услуг (выполнение работ), а также расчетно-нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных бюджетных учреждений, утвержденные Приказом Минфина РФ от 22.10.2009 N 105н.

Порядок планирования объема потребности в финансовых ресурсах

Информация, полученная в рамках доведенных до учреждения государственных (муниципальных) заданий по оказанию государственных (муниципальных) услуг, а также данные о плановой и фактической себестоимости этих услуг с детализацией по калькуляционным статьям и КОСГУ могут использоваться для обоснования потребности учреждения в бюджетных и внебюджетных средствах на соответствующий год (здесь имеются в виду средства, учитываемые по коду вида деятельности 2, - средства, полученные от приносящей доход деятельности, и иные целевые внебюджетные средства, включая финансирование из государственных внебюджетных фондов).

При этом следует иметь в виду, что назначение учреждению лимитов бюджетных обязательств осуществляется не только на основании показателей представленных им смет расходов, но и в соответствии с данными доводимой до вышестоящего органа бюджетной росписи. Поэтому процесс финансового планирования потребности учреждения проходит несколько стадий:

- Анализ объема и структуры фактических затрат по итогам предыдущего года.

В процессе данного анализа осуществляются следующие мероприятия:

- сопоставление фактических и плановых расходов учреждения в целом, а также в разрезе его структурных подразделений с детализацией их по калькуляционным статьям и КОСГУ, а при необходимости и по отдельным мероприятиям, осуществляемым учреждением (например, в разрезе мероприятий по выполнению отдельных программ развития учреждения или по строительству, реконструкции и капитальному ремонту его материально-технической базы);

- выявление фактов сверхнормативного и неэффективного использования бюджетных и внебюджетных средств с принятием решений по устранению данных недостатков в дальнейшем.

Определение общей потребности учреждения в денежных средствах на планируемый год.

Этот показатель определяется путем суммирования плановых затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг, детализированных по калькуляционным статьям и КОСГУ и принятых в объеме, определенном государственным (муниципальным) заданием. При этом на основе данных подраздела "Потребители государственных услуг" производится первичная детализация указанных плановых затрат по источникам их финансирования (если в дан ном разделе предусмотрено отражение долей финансирования конкретных работ из бюджетов и за счет осуществления приносящей доход деятельности).

- Отдельные плановые показатели формируются исходя из утвержденных учреждению норм и нормативов, в частности:

- по статьям 211 "Расходы на оплату труда" и 213 "Начисления на оплату труда" КОСГУ планирование потребности учреждения осуществляется на основании утвержденных вышестоящим органом штатных расписаний, коллективного договора и отдельных положений об оплате труда, материальном стимулировании работников;

- по статье 223 "Коммунальные расходы" КОСГУ потребность определяется в соответствии с лимитами, установленными обслуживающими учреждение энергоснабжающими организациями (при этом, если данные лимиты не детализированы по источникам финансирования учреждения, в процессе финансового планирования такую детализацию следует провести, как правило, пропорционально долям поступлений из указанных источников в общем объеме денежных поступлений учреждения за предыдущий год).

Кроме того, сформированная вышеперечисленными методами потребность учреждения по статьям 310 "Основные средства" и 340 "Материальные запасы" КОСГУ должна быть скорректирована в соответствии с данными оперативного планирования деятельности и развития учреждения, а также доведенными ему в рамках государственного (муниципального) задания показателями содержания и развития материально-технической базы, формирования запасов имущества.

- Уточнение объема финансирования сформированной в учреждении потребности в денежных средствах за счет бюджетов и государственных внебюджетных фондов (программ обязательного медицинского страхования).

Оно осуществляется в соответствии с нормативами, утвержденными разд. V Программы госгарантий. Данным нормативным документом, в частности, определены детализированные по источникам финансирования нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, а также подушевые нормативы финансового обеспечения медицинских учреждений в следующих размерах:

а) нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, определяющих средние затраты медицинских учреждений на оказание того или иного вида медицинской помощи:

- на один вызов скорой, в том числе специализированной (санитарно-авиационной), медицинской помощи - 1 710,1 руб.;

- на одно посещение амбулаторно-поликлинических учреждений и других медицинских организаций или их соответствующих структурных подразделений (включая оказание неотложной медицинской помощи) - 218,1 руб., в том числе 168,4 руб. - за счет средств обязательного медицинского страхования;

- на один пациенто-день лечения в условиях дневных стационаров - 478 руб., в том числе 470,5 руб. - за счет средств обязательного медицинского страхования;

- на один койко-день в больничных учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях - 1 380,6 руб., в том числе 1 167 руб. - за счет средств обязательного медицинского страхования;

б) подушевые нормативы финансового обеспечения, отражающие размер ассигнований, необходимых для компенсации затрат по предоставлению бесплатной медицинской помощи в расчете на одного человека в год (без учета расходов федерального бюджета), составляют на 2010 год в среднем 7 633,4 руб., из них:

- 4 059,6 руб. - за счет средств обязательного медицинского страхования;

- 3 573,8 руб. - за счет средств соответствующих региональных бюджетов, предусматриваемых на оказание скорой, в том числе специализированной (санитарно-авиационной), медицинской помощи, неотложной медицинской помощи, специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи, медицинской помощи при заболеваниях, передаваемых половым путем, туберкулезе, ВИЧ-инфекции и синдроме приобретенного иммунодефицита, психических расстройствах и расстройствах поведения, наркологических заболеваниях, а также на содержание медицинских организаций, участвующих в обязательном медицинском страховании, и финансовое обеспечение деятельности медицинских организаций, не участвующих в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования.

- Определение разницы между показателями общей потребности учреждения в финансовых ресурсах и объемом планируемых поступлений.

Общий объем потребности в финансовых ресурсах, необходимых для выполнения государственного задания, определяется в порядке, описанном в п. 2, в свою очередь, планируемый объем поступления финансовых ресурсов рассчитывается на основе нормативов, перечисленных в п. 3, с учетом размеров возмещения потребности учреждения за счет средств бюджета, государственных внебюджетных фондов, средств, получаемых от осуществления приносящей доход деятельности.

- Формирование сметы (нескольких смет) доходов и расходов на выполнение государственного задания. Смета составляется с детализацией по статьям КОСГУ, периодам и источникам финансирования и представляется на утверждение вышестоящему органу.

- Корректирование и прием к исполнению государственного задания. После того как учреждением получены от вышестоящего органа планируемые уведомления о лимитах бюджетных обязательств, сформированные в соответствии с объемом выделяемых последнему бюджетных средств согласно данным бюджетной росписи, показатели сметы доходов и расходов корректируются и окончательно принимаются к исполнению показатели государственного заказа.

Таким образом, в результате описанных выше мероприятий процесс финансового планирования потребности учреждения в финансовых ресурсах, ранее основанный на принципе возмещения всех его затрат, ориентируется на конечный результат финансово-хозяйственной деятельности учреждения - полное, своевременное и качественное выполнение государственных (муниципальных) заданий.

Если плановая стоимость объема запланированных учреждением услуг не может возместить все его затраты, сформированные исходя из штатной численности и уровня оплаты труда персонала, объема и уровня изношенности материально-технической базы и т.п., то вышестоящий орган принимает меры к приведению уровня расходов на содержание учреждения в соответствие с уровнем поступлений (из всех имеющихся источников) от оказываемых им услуг.

Описанные выше принципы и порядок финансового планирования потребности бюджетных учреждений в денежных средствах являются лишь одним из вариантов реализации последних требований законодательства РФ. Конкретный порядок осуществления финансового планирования следует регламентировать нормативными документами федеральных, региональных и муниципальных органов государственной власти.

И. Гарнов,

генеральный директор ООО "Аудиторская компания "Интера"

"Бюджетные организации: бухгалтерский учет и налогообложение", N 4, апрель 2010 г.

------------------------------------------------------------------------

*(1) Четкого определения понятия "государственная услуга" в действующих нормативных документах не содержится. В результате возникает некоторая неопределенность в применении требований по формированию государственных заданий в отношении услуг, оказываемых государственными учреждениями. Однако, учитывая, что целью создания государственных учреждений является оказание услуг в рамках исполнения государством своих функций, следует признать, что оказываемые ими медицинские, образовательные и прочие услуги населению вполне соответствуют определению "государственные услуги" (иначе возникает неопределенность в отношении легитимности финансирования процесса оказания таких услуг за счет бюджетного финансирования, а не в виде, например, выделения им субсидий и субвенций). При этом под государственной услугой, по мнению автора, понимается не разовая услуга государственного учреждения, а организационно завершенный комплекс мероприятий по выполнению учреждением делегируемых ему функций государства (как правило, каждая государственная услуга соответствует выделяемой на ее финансирование статье бюджетной классификации, однако детализация может быть и более глубокой).

*(2) Как правило, каждый показатель, отраженный в графе "Наименование работ", соответствует деятельности одного из профильных структурных подразделений учреждения.

*(3) Если количество потребителей государственной услуги невозможно определить (например, в отношении федеральных медицинских центров, не имеющих прикрепленного контингента пациентов), то данная графа не заполняется.

*(4) При этом безвозмездные и платные работы следует указывать в отдельных строках таблицы, а по частично платным работам целесообразно привести (в скобках) размеры оплачиваемых и неоплачиваемых долей (например, 40/60).

*(5) Данная информация отражается только при формировании государственного задания исполнительным органом государственной власти.