Бюджетное учреждение: ожидание реформы (Т.В. Саакян, "Бюджетный учет", N 2, февраль 2010 г.)

Бюджетное учреждение: ожидание реформы

В 2010 году бюджетные учреждения ожидает глобальная реорганизация. О проекте Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" рассказала Т.В. Саакян, заместитель директора Департамента бюджетной политики и методологии Минфина России.

В последний день 2009 года Правительством Российской Федерации на рассмотрение депутатов Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации внесен проект Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее - Законопроект).

Цель Законопроекта - повышение качества государственных (муниципальных) услуг, которое всегда было предметом постоянного внимания Правительства Российской Федерации. Анализом существующей системы оказания государственных (муниципальных) услуг и разработкой методов ее совершенствования в 2009 году занималась рабочая группа из сотрудников правительственного аппарата, Министерства финансов и ведущих федеральных министерств, результатом работы которой и является Законопроект.

Учитывая, что Законопроект так или иначе коснется многих федеральных органов государственной власти, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, Министерство финансов ознакомило с его концепцией руководителей главных распорядителей средств федерального бюджета и финансовых органов на традиционных совещаниях финансистов, посвященных завершению 2009 года. В продолжение этой работы рассмотрим мероприятия, которые необходимо провести в целях подготовки реализации Законопроекта.

Состояние бюджетной сети

Существующая в Российской Федерации система бюджетных учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях и до сих пор функционирует в отрыве от современных подходов к развитию государственного управления, от принципов оптимальности и достаточности предоставления государственных и муниципальных услуг.

По сути органы публичной власти просто содержат существующую систему бюджетных учреждений вне зависимости от объема и качества оказываемых ими услуг. При этом общее количество учреждений, входящих в указанную систему, весьма велико: на федеральном уровне по состоянию на 1 апреля 2009 года насчитывалось 25 287 учреждений, на региональном и муниципальном уровнях по состоянию на 1 января 2009 года - 30 260 учреждений.

В существующем правовом статусе у бюджетных учреждений отсутствуют стимулы к оптимизации и повышению эффективности, что вызвано в первую очередь сметным финансированием от фактически сложившихся расходов. Степень закрытости управления большинства бюджетных учреждений как от рядовых сотрудников этих учреждений, так и от иных граждан - потребителей государственных (муниципальных) услуг высока.

При этом фактически большинство бюджетных учреждений уже включены в хозяйственный оборот и получают достаточно высокие доходы от приносящей доход деятельности. Так, в 2008 году из 9997 федеральных бюджетных учреждений, оказывающих государственные услуги юридическим и физическим лицам, 3786 учреждений (37,9 процента) имели более 40 процентов доходов от приносящей доход деятельности в общем объеме их финансового обеспечения, в том числе 1030 учреждений полностью финансировались за счет таких доходов. Указанные учреждения в основном относятся к таким сферам, как образование, здравоохранение, наука и культура.

В предыдущие годы для решения основных проблем развития бюджетной сети был предпринят ряд последовательных действий, среди которых следует отметить принятие Закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон) и утверждение Правительством Российской Федерации в 2007-2009 годах всех постановлений, необходимых для его реализации.

Однако на практике более чем за два года, прошедших с момента вступления в силу Закона, на федеральном уровне было создано только четыре автономных учреждения. На региональном уровне создание автономных учреждений идет более активно, но лишь в тех субъектах Российской Федерации, в которых внедряются современные модели управления бюджетной системой (Тюменская область, Краснодарский край, Республика Татарстан и др.).

Ускорению процесса создания и функционирования автономных учреждений, в том числе на федеральном уровне, препятствует ряд факторов, среди которых - неоправданно сложная процедура создания автономных учреждений (требуется принятие Правительством Российской Федерации индивидуальных решений по каждому учреждению) и опасения руководителей большинства бюджетных учреждений по поводу организационных и иных трудностей, связанных с переходом в автономное учреждение.

Соответственно ранее закрепленные правовые механизмы не были реализованы на практике, что не позволило решить проблемы оптимизации бюджетной сети.

Основные задачи Законопроекта...

Как уже было отмечено, Законопроект в первую очередь направлен на повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг при сохранении (либо снижении темпов роста) расходов бюджетов на их предоставление путем создания условий и стимулов для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения ими внебюджетных источников финансового обеспечения. Также Законопроект ориентирован на создание условий и стимулов для федеральных органов исполнительной власти с целью оптимизации подведомственной сети.

Основные цели Законопроекта обусловлены необходимостью решения следующих задач:

создание предпосылок для повышения качества государственных и муниципальных услуг;

внедрение элементов рыночности в деятельность государственных и муниципальных учреждений;

переориентация внимания учреждений с обоснования потребности в бюджетных ресурсах и затем их освоения на максимальный учет интересов потребителей услуг;

ускорение реструктуризации бюджетного сектора и формирование условий для более полной практической реализации подходов, заложенных в федеральном законодательстве об автономных учреждениях;

активизация развития материальной базы государственных и муниципальных учреждений за счет более активного привлечения средств из внебюджетных источников финансирования;

привлечение и удержание в бюджетной сфере высокопрофессиональных кадров;

создание механизмов для переложения части ответственности за отраслевое развитие на руководителей государственных и муниципальных учреждений;

обеспечение больших возможностей для ускоренного развития наиболее успешных государственных(муниципальных) учреждений.

... И методы их решения

Законопроектом предлагаются следующие пути решения поставленных задач.

Изменить правовое положение существующих бюджетных учреждений, способных функционировать на основе рыночных принципов, без их преобразования и создать условия и стимулы для сокращения внутренних издержек и повышения эффективности их деятельности, в том числе:

изменить механизмы финансового обеспечения бюджетных учреждений с расширенным объемом прав, переведя их с 1 января 2011 года со сметного финансирования на субсидии в рамках выполнения государственного задания;

предоставить право бюджетным учреждениям заниматься приносящей доход деятельностью с поступлением доходов в распоряжение этих учреждений;

устранить субсидиарную ответственность государства по обязательствам бюджетных учреждений с расширенным объемом прав;

расширить права бюджетных учреждений по распоряжению любым закрепленным за учреждением движимым имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, перечень которого устанавливает орган публичной власти - учредитель соответствующего учреждения.

Безусловно, новеллами законодательства являются нормы Законопроекта о создании нового типа государственного (муниципального) учреждения - казенного учреждения.

Рассмотрим на слайде все типы государственных (муниципальных) учреждений, которые устанавливаются новой статьей 9.1 "Государственные, муниципальные учреждения", дополняющей Закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях". Согласно данной статье под учреждениями, созданными Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием, признаются автономные, бюджетные и казенные учреждения.

Сравним все три типа учреждений по следующим критериям:

финансовое обеспечение;

приносящая доход деятельность;

кассовое обслуживание;

распространение действия Закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ;

учет и отчетность.

Как видим, статус казенного учреждения по сути совпадает с закрепленным в действующем законодательстве нынешним статусом бюджетного учреждения с дополнительным ограничением в виде зачисления с 2011 года всех доходов, полученных от приносящей доход деятельности, в соответствующий бюджет.

Таблица 1. Сравнительная таблица

Критерии сравнения	Автономное учреждение	Бюджетное учреждение (с расширенным объемом прав)	Казенное учреждение
Финансовое обеспечение	В виде субсидий в соответствии с заданием учредителя и на содержание имущества	Субсидии: - в соответствии с заданием учредителя; - на содержание имущества; - на иные цели Средства бюджета: - на исполнение публичных денежных обязательств перед физическими лицами; - на осуществление мероприятий в соответствии с нормативно-правовыми актами	На основе бюджетной сметы
Приносящая доход деятельность	Доходы поступают в самостоятельное распоряжение	Доходы поступают в самостоятельное распоряжение	Полученные доходы зачисляются в бюджет
Открытие счетов	Счета в кредитных организациях	Только в органах Федерального казначейства (финансовых органах)	Только в органах Федерального казначейства (финансовых органах)
Распространение действия Закона N 94-ФЗ	Не распространяется	Распространяется в полном объеме	Распространяется в полном объеме
Учет	Коммерческий план счетов	План счетов с ведением аналитического учета по укрупненным кодам КОСГУ, а в части средств бюджета - по бюджетному плану счетов	Бюджетный план счетов
Отчетность	Государственные (муниципальные) учреждения обязаны обеспечивать публичность и открытость отчетов о своей деятельности (единый сайт в сети Интернет)

Достоинства

Несомненным достоинством Законопроекта является минимизация организационных мероприятий, связанных с изменением статуса учреждений. Достаточно будет только внести изменения в устав учреждения или положение о нем.

Более того, на 2010 год устанавливается переходный период, который позволяет как бюджетным учреждениям с расширенным объемом прав, так и казенным учреждениям функционировать по сути в прежнем правовом режиме. В частности, действуют ранее принятые нормативные акты, лицевые счета учреждений не переоткрываются, а внебюджетные доходы казенных учреждений не зачисляются в бюджет. Также не требуется переназначения руководителя и иных работников учреждения.

При этом первоначальные нормативы затрат на оказание услуг федеральным бюджетным учреждением и затрат на содержание имущества такого учреждения должен определять федеральный орган власти - главный распорядитель средств федерального бюджета в отношении каждого из бюджетных учреждений исходя из размера бюджетных ассигнований, предоставленных данному федеральному учреждению по смете на 2010 год.

Упрощаются процедуры реорганизации (в форме слияния и присоединения) и ликвидации учреждений в связи с передачей соответствующих полномочий, например, от Правительства Российской Федерации федеральным органам государственной власти.

Законопроектом предлагается целый ряд изменений как содержательного, так и редакционного характера, обеспечивающих создание правовых основ для функционирования казенных учреждений, уточнение (изменения) статуса бюджетных и автономных учреждений, устранение внутренних противоречий, восполнение пробелов правового регулирования или уточнение формулировок действующих редакций нормативно-правовых актов.

Изменения в законодательстве

Гражданский кодекс

Статья 3 Законопроекта предусматривает внесение изменений в часть первую Гражданского кодекса в части определения правового положения учреждений в имущественных отношениях.

1. Имущество бюджетного учреждения будет принадлежать ему на праве оперативного управления.

Законопроект содержит нормы, запрещающие без согласия собственника распоряжаться недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за бюджетным учреждением собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет целевых средств, выделенных ему собственником.

Остальным закрепленным за ним имуществом бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законодательством.

Бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доход деятельность в соответствии со своими учредительными документами. Доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения.

Если в настоящее время бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам только имеющимися в его распоряжении денежными средствами, то Законопроект предлагает закрепить норму, согласно которой бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет выделенных таким собственником средств, а также недвижимого имущества. При этом планируется отказаться от субсидиарной ответственности собственника по обязательствам бюджетного учреждения.

2. Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества. Имущество казенного учреждения также будет принадлежать ему на праве оперативного управления.

Казенное учреждение может осуществлять приносящую доход деятельность, только если такое право предоставлено ему в соответствии с учредительными документами. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации.

При этом казенное учреждение будет отвечать по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества.

Закон "О некоммерческих организациях"

Статья 4 Законопроекта предусматривает внесение изменений в Закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" в части определения статуса бюджетного учреждения.

Бюджетное учреждение определяется Законопроектом как некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ или оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Бюджетное учреждение осуществляет деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг, относящихся к его основным видам деятельности согласно государственным (муниципальным) заданиям. Исчерпывающий перечень видов деятельности (основных и иных), которые бюджетное учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано, подлежит закреплению в уставе бюджетного учреждения.

Государственные (муниципальные) задания для бюджетного учреждения в соответствии с основными видами деятельности, предусмотренными его учредительными документами, устанавливает орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя. При этом бюджетное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания.

Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации. Бюджетное учреждение вправе при выполнении государственного (муниципального) задания дополнительно использовать средства, полученные из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за бюджетным учреждением учредителем или приобретенных за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов. В качестве объекта налогообложения признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки.

Бюджетное учреждение вправе осуществлять иные (кроме основных) виды деятельности, предусмотренные его учредительными документами, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано. Финансовое обеспечение такой деятельности бюджетного учреждения осуществляется за счет доходов от этой деятельности и иных не запрещенных федеральными законами источников.

Бюджетный кодекс

Статья 8 Законопроекта предусматривает внесение изменений в Бюджетный кодекс в части определения правового положения казенных учреждений как субъектов бюджетных правоотношений и исключения норм о бюджетных учреждениях.

Казенное учреждение определяется законопроектом как государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных, (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

Казенное учреждение находится в ведении соответствующего главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, который в числе прочего будет определять порядок утверждения бюджетных смет подведомственных казенных учреждений.

В свою очередь бюджетная смета определяется в законопроекте как смета казенного учреждения, устанавливающая в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств.

Любые средства, полученные казенными учреждениями от приносящей доход деятельности (которую они могут осуществлять только в случаях, предусмотренных их учредительными документами), поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации.

К бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) Законопроектом предлагается относить и ассигнования на обеспечение выполнения функций казенных учреждений.

Согласно нормам Законопроекта бюджетное учреждение не является участником бюджетного процесса - получателем бюджетных средств.

При этом к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) предлагается относить в том числе ассигнования на предоставление субсидий бюджетным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам (выполнением работ).

Другие изменения

Статья 9 Законопроекта предусматривает внесение изменений во вторую часть Налогового кодекса. Для целей оптимизации налогообложения и снижения налоговой нагрузки на государственные (муниципальные) учреждения законопроектом вносятся изменения (дополнения) в главу 21 "Налог на добавленную стоимость", главу 25 "Налог на прибыль организаций", главу 25.3 "Государственная пошлина" Налогового кодекса.

Статья 11 Законопроекта предусматривает внесение в Закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" изменений в части включения в него положений о казенных учреждениях.

Статья 12 Законопроекта предусматривает внесение в Закон от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" изменений в части упрощения процедур создания и совершенствования деятельности автономных учреждений (в том числе процедуры определения перечня особо ценного движимого имущества, состава и полномочий органов управления такого учреждения и т.д.).

Статья 21 Законопроекта устанавливает:

правила открытия и ведения лицевых счетов бюджетных учреждений в органах Федерального казначейства или финансовых органах субъектов Российской Федерации (муниципальных образований);

особенности учета и осуществления операций со средствами бюджетных учреждений на их лицевых счетах;

распространение положений Закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ на бюджетные учреждения;

особенности обращения взысканий на средства бюджетных учреждений;

особенности использования бюджетными учреждениями остатков субсидий, полученных из соответствующего бюджета, не использованных на начало нового финансового года;

исполнение бюджетными учреждениями публичных обязательств перед физическими лицами.

Данная статья вступает в силу с 1 января 2011 года.

Статья 22 Законопроекта устанавливает нормы прямого действия, предусматривающие:

1) распространение положений, установленных Законопроектом для казенных учреждений, на федеральные органы государственной власти (государственные органы) и их территориальные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами;

2) создание (в силу закона) отдельных федеральных казенных учреждений путем изменения типа действующих федеральных государственных учреждений.

Как мы уже говорили, законопроект сводит к минимуму организационные мероприятия, необходимые для создания казенных учреждений. В частности:

не производится переназначение руководителя и иных работников учреждения;

имущество не перезакрепляется (то есть признается закрепленным на праве оперативного управления без принятия дополнительного решения);

лицензии, свидетельства об аккредитации, иные разрешительные документы, выданные учреждению, продолжают действовать;

не производится перерегистрация - по сути требуется только внесение изменений в учредительные документы;

3) основные этапы реализации Законопроекта и связанные с этим обязанности органов публичной власти, сроки исполнения этих обязанностей, в частности:

утверждение Правительством РФ перечней казенных учреждений, которые создаются в переходный период путем изменения типа бюджетных учреждений - до 1 июля 2010 года;

принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления решений о создании казенных учреждений путем изменения типа бюджетных учреждений - до 1 июля 2010 года;

утверждение в целях расчета субсидий перечней недвижимого имущества подведомственных учреждений, закрепленного за ними учредителем или приобретенного за счет средств, выделенных учредителем на эти цели, - до 1 июля 2010 года;

принятие федеральными органами власти решений об отнесении движимого имущества федеральных бюджетных учреждений к особо ценному движимому имуществу - до 1 ноября 2010 года;

внесение изменений в уставы федеральных бюджетных и казенных учреждений - в течение года со дня официального опубликования закона.

Статьей 22 Законопроекта устанавливаются нормы о вступлении закона в силу и отдельные переходные положения.

Законопроектом предусматривается переходный период (со дня официального опубликования закона до 1 января 2011 года), который позволяет как бюджетным учреждениям с расширенным объемом прав, так и казенным учреждениям функционировать по сути в прежнем правовом режиме.

В частности, в переходный период:

доходы от приносящей доход деятельности, полученные казенными учреждениями, в бюджет не зачисляются;

лицевые счета учреждений не переоткрываются;

действуют ранее принятые нормативные акты.

По истечении переходного периода, с 1 января 2011 года, вступят в силу все ключевые нормы Законопроекта, касающиеся изменения правового статуса и порядка финансового обеспечения учреждений различных типов.

Кроме того, Законопроект предусматривает внесение изменений, обеспечивающих реализацию его основных концептуальных решений, в том числе создание правовых основ для функционирования казенных учреждений, в целый ряд отраслевых законодательных актов.

О тех мероприятиях, которые необходимо осуществить всем заинтересованным участникам в целях реализации Законопроекта, и о ходе его реализации будет рассказано в следующих номерах журнала "Бюджетный учет".

Т.В. Саакян,

заместитель директора Департамента бюджетной политики

и методологии Минфина России

"Бюджетный учет", N 2, февраль 2010 г.