Конституционные политические права человека и гражданина (В.Е. Чиркин, "Гражданин и право", N 5, май 2010 г.)

Конституционные политические права человека и гражданина

Политические права и свободы - необходимый атрибут современного цивилизованного демократического общества. В своей основе они принадлежат гражданам - членам политического сообщества, государства. Они дают возможность каждому гражданину участвовать в управлении государством, развивают его активность, чувство гражданственности.

Основные политические права граждан РФ закреплены в Конституции РФ, в главе "Права и свободы человека и гражданина", в ст. 29-33. Вместе с тем в других статьях Конституции тоже говорится о некоторых политических правах. Статья 81 говорит о праве граждан участвовать в избрании Президента РФ (она устанавливает, что глава государства избирается гражданами). Гражданин вправе быть депутатом Госдумы с 18 лет (ст. 97). Другие политические права, не относящиеся к основным, закреплены во многих законах, о средствах массовой информации, о политических партиях, о публичных мероприятиях (митингах, демонстрациях и т.д.). Эти законы по существу представляют собой развитие и детализацию тех основных прав, которые названы в Конституции РФ.

Регулирование прав человека и гражданина, в том числе политических прав и свобод, относится к федеральному ведению (их защита - к совместному ведению Федерации и ее субъектов). Они могут быть установлены или в особых условиях (например, при официально объявленном чрезвычайном положении) ограничены только федеральным законом (не законом субъекта РФ). При этом основные права закрепляются конституциями, а ограничения возможны только тех прав, которые конституции разрешают ограничивать в определенных условиях (те права, которые запрещено ограничивать, названы в ч. 3 ст. 56 Конституции РФ). Ограничения возможны лишь в тех пределах, которые разрешены законом (например, такие ограничения предусмотрены Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 г. "О военном положении").

К регулированию и реализации основных (конституционных) политических прав и свобод относятся те же конституционные принципы, что действуют в отношении других групп конституционных прав.

Во-первых, Конституция РФ устанавливает принцип равенства. Часть 1 ст. 19 гласит: "Все равны перед законом и судом". Вместе с тем это не означает абстрактного равенства, особенно при реализации политических прав, которые могут быть использованы в разных целях, в том числе против народа и государства. Злоупотребление правами недопустимо. Есть и естественные причины: например, избирательные права имеют не все граждане, дети (до 18 лет, в некоторых странах, к примеру на Кубе или в Бразилии, до 16 лет) ими не обладают. Ребенок не вправе быть инициатором публичного собрания или местного референдума. Не имеют избирательных прав лица, находящиеся в заключении по приговору суда, вступившему в законную силу.

Во-вторых, Конституция РФ устанавливает, что права и свободы, в том числе и политические, являются непосредственно действующими. Это значит, что нормы Конституции РФ о правах и свободах должны непосредственно применяться органами государства и другими субъектами правоотношений без каких-либо дополнительных циркуляров и инструкций. То же относится и к судам. В России активно действует Конституционный Суд РФ, который рассмотрел множество жалоб граждан на нарушение их конституционных прав и принял соответствующие постановления. Суд рассматривал также и единичные жалобы юридических лиц, ибо считается, что права и свободы, записанные в конституциях, могут быть распространены и на юридических лиц (объединения и др.), если они могут быть применены к ним по своему существу (сложно, например, применить право о неприкосновенности личности, общественную организацию невозможно незаконно посадить в тюрьму, но можно применить к ней конституционное право о тайне переписки и иных доставляемых сообщений).

В-третьих, Конституция РФ гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина. Это не означает, что у человека и гражданина равные права и свободы. Человек (особенно иностранец или лицо без гражданства) может не обладать многими политическими правами, которые имеет гражданин, но в своей группе (неграждане, с одной стороны, граждане - с другой) все лица обладают равными правами. Конституция РФ устанавливает равенство прав независимо от пола (женщины и мужчины равноправны), расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям (в этой формулировке сказалось преодоление прежнего положения, когда при советском строе одна общественная организация - КПСС - и ее члены занимали особое положение), а также независимо от других обстоятельств. Запрещаются любые ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности (ст. 19).

Такие положения имеют огромное значение (любой взрослый гражданин может быть инициатором собрания, выступать в печати с критикой правительства, быть избран (с 21 года в России) в парламент и т.д., но речь идет в данном случае о юридическом равенстве). Что же касается фактического и социального равенства, то это иной вопрос. Фактическое равенство невозможно, люди по естественным причинам неодинаковы и, следовательно, не равны по физическим и иным данным. Социальное равенство тоже не существует (хотя государство, в том числе Россия, используя ресурсы общества, принимает меры по выравниванию уровня жизни, предоставляет пенсии, пособия наименее обеспеченным лицам и т.д.). Разница в уровне жизни 10% самых бедных и 10% богатых в Европе составляет 7-9 раз, в США - 13-15, в России, по официальным данным, до 20 раз (в Москве - 34 раза). Социальное государство (цели создания такого государства ставятся и в ст. 7 Конституции РФ) сглаживает такое неравенство, но преодолеть его в обозримом будущем невозможно. А это сказывается и на осуществлении политических прав. У богатого и бедного только один голос на выборах, одинаковы права партий при выдвижении кандидатов, всем дают одинаковое бесплатное время для выступлений (за счет государства) на каналах телевидения, а также предоставляют одинаковые печатные площади в периодических изданиях, но можно купить дополнительное время (за счет избирательных фондов, а они неодинаковы). При покупке одна минута выступления на центральных каналах телевидения в лучшее время может стоить десятки тысяч долларов. За организацию большого дополнительного собрания в закрытом помещении тоже нужно платить. Свобода слова в средствах массовой информации (СМИ) тоже может стоить больших денег и т.д. Юридически возможности у всех одинаковы, а фактически вовсе нет. Что-то отчасти можно исправить, корректировать (этому и служит законодательство), по пока существует "власть денег", изменить ситуацию в целом невозможно. Сказанное относится и к России, где, по мнению граждан (это опубликованные данные опросов), существует, видимо, одна из худших форм капитализма - олигархический капитализм.

Статья 29 Конституции РФ гарантирует каждому (не только гражданину) свободу мысли и слова. Конечно, мысль трудно контролировать, принудительно заставить человека думать так, а не иначе. Но психическими приемами можно влиять на свободу мыслей человека. Так и было, когда конституциями разных стран устанавливалась обязательная для всех идеология. В прошлом в африканском Заире (теперь название страны изменено) Конституция 1982 г. устанавливала для всех с момента рождения идеологию покойного президента Мобуту - мобутизм (дети с момента рождения считались членами единственной партии президента). В таких случаях положение о свободе мысли, родившееся в Европе в Средние века как протест против религиозных извращений, может иметь политическое назначение. Теперь под свободой мысли понимается духовная свобода, право придерживаться любой идеологии, создавать собственные идеологические концепции. Если государство считает какие-либо взгляды человека вредными для общества, то ответственность возможна не за мысли, а за действия, причиняющие вред.

Свобода слова предполагает выражение своих мыслей (в том числе политических взглядов) не в частной беседе (например, на кухне с супругой), а публично, и не по частным или вкусовым вопросам (о модных прическах), а по вопросам, имеющим существенное общественно-политическое значение. Порядок осуществления свободы слова и других форм массовой коммуникации, например передачи изображений, регулируется Законом РФ "О средствах массовой информации" 1991 г., Федеральным законом 2006 г. "Об информации, информационных технологиях и защите информации". Поиск, получение, производство, распространение информации, учреждение средств массовой информации, владение, пользование, распоряжение ими, приобретение технических средств, материалов, предназначенных для средств массовой информации, не подлежат ограничениям, кроме установленных законом. Запрет на распространение сообщений, а также цензура (предварительное согласование сообщений) не допускаются. Право на свободу слова осуществляется явочным порядком. Автору критической статьи в газете не нужно согласовывать свой текст с властями или с кем-либо, если он этого не желает. Он самостоятельно высказывает свое мнение, но если допустит клевету, умаление чести или достоинства другого человека или юридического лица (например, общественной организации, фирмы, учреждения), то ему придется отвечать перед судом. Требование о предварительном согласовании на опубликование определенной статьи со стороны соответствующего государственного органа либо должностного лица правомерно, если должностное лицо является автором или дает интервью.

Учредителем средства массовой информации может быть любой гражданин и любой владелец средства массовой информации, достигший 18 лет, не душевнобольной и не находящийся в местах лишения свободы по приговору суда. В 2003 г. в одном из крупных сел Краснодарского края на собранные средства построили телевизионную вышку, купили передатчик и критиковали районное начальство. Оно пыталось закрыть вещание, более года продолжалось противоборство, но в конечном счете мэр был вынужден уйти в отставку*(1). Это пример, когда средство массовой информации использовалось жителями. Лицензия стоит не так дорого (в Москве, к примеру, для ее получения надо затратить в среднем 30 дней, пройти 9 процедур и заплатить 6200 руб., в Казани - 14 дней и 3000 руб.), но, чтобы создать, скажем, газету, нужно иметь стартовый капитал. Сложно сразу определить его размеры, например, для Москвы. Однако известно, что в США до недавнего времени считалось: для основания солидной газеты в провинциальном городе нужно иметь от 5 до 10 млн. долл. А там уж как пойдет дело и, главное, что будет происходить с рекламой. Известно, что главный доход СМИ получают не от продажи газет, а от рекламы. Каждый может создать СМИ, но для этого нужны деньги.

Деятельность средства массовой информации начинается после получения лицензии в органах Министерства связи и массовых коммуникаций. Для изданий, выходящих небольшим тиражом, для радио- и телевещания, если у них менее 10 абонентов, лицензии не требуется. Отказ в выдаче лицензии возможен, если обращение исходит от лица (лиц), не обладающего правом на создание средства массовой информации (например, по возрасту), если представленные сведения не соответствуют действительности, если заявленная примерная тематика представляет злоупотребление свободой слова. Деятельность средства массовой информации помимо воли его учредителя может быть прекращена только судом после двух письменных предупреждений прокуратуры или регистратора о нарушении законодательства.

Изъятие или уничтожение тиража (его части) осуществляется по решению суда, что имело место, например, в Екатеринбурге в отношении издания, переведенного с иностранного языка, в котором суд усмотрел пропаганду наркотиков.

Поскольку использование свободы слова может оказывать дестабилизирующее и отрицательное влияние на общество, Международные пакты о правах человека 1966 г. допускают ее ограничения. Такие ограничения возможны, в частности, в целях охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения. В соответствии с российскими законами не допускается использование средств массовой информации для призывов к захвату власти, насильственного изменения конституционного строя и целостности государства, разжигания национальной, классовой, социальной, религиозной нетерпимости и розни, для пропаганды войны, порнографии, насилия и жестокости, оправдания терроризма. Запрещено демонстрирование фашистской символики. Есть ограничения для рекламы (например, алкоголя, пива, табачных изделий и др.).

За нарушение законодательства о средствах массовой информации ответственность несут авторы, издатели, редакторы, а с 2004 г. также учредители СМИ (суд рассматривал такие вопросы неоднократно, в том числе в Москве). Если в суд обращается регистратор или прокурор по вопросу о нарушении закона (после сделанных предупреждений и неисправленных нарушений), суд может ликвидировать лицензию, т.е. закрыть СМИ. Граждане и организации в случае распространения в печати ложных сведений могут через суд требовать публикации опровержения и возмещения морального вреда (самое значительное возмещение вреда, которое когда-либо назначали российские суды, насколько это известно по данным печати, составляло 30 млн. руб.; за рубежом суды порой назначают гораздо большие суммы). Уголовная ответственность предусмотрена за клевету в СМИ и за диффамацию (распространение не ложных, но порочащих человека сведений).

Свобода слова неотделима от права искать, получать, производить, передавать, распространять информацию любым законным способом. Ограничения касаются, в частности, государственной тайны. Вместе с тем законодательство устанавливает перечень сведений, которые нельзя (в том числе государственным органам) засекречивать, скрывать от населения. К их числу относятся сведения о чрезвычайных происшествиях, катастрофах, состоянии экологии, санитарии, проблемах здравоохранения, образования, преступности, а также данные о происшествиях, компенсациях и льготах и др. Действует Федеральный закон 2009 г., предусматривающий, что государственные органы и органы местного самоуправления обязаны предоставлять информацию (в том числе документированную, например, тексты постановлений) об их деятельности по запросам в течение месяца, если она не имеет секретного характера и не нарушает права других лиц и организаций (на личную тайну, на деловую репутацию и др.). Информация может быть платной (большой объем копий, пересылка по почте и др.). Отказ в выдаче информации, разрешенной законом, может быть обжалован вышестоящему органу или в суд.

Одним из важнейших политических прав является право на объединение (ст. 30 Конституции РФ). Хотя путем объединения участников создаются хозяйственные организации (акционерные общества, товарищества, объединения филателистов, коллекционирующих редкие почтовые марки, кружки шахматистов и др.), а также религиозные организации, которые не вправе участвовать в политике, главной целью этого права является прежде всего обеспечение каждому возможности организованного участия в общественной жизни, в том числе для граждан - в политике. В России действует множество законов, регулирующих основные начала и порядок создания хозяйственных, общественных и религиозных объединений. Таковы законы об акционерных обществах, о кооперативах различного вида (производственных и др.), о профсоюзах, о политических партиях, об объединениях работодателей, о благотворительности и благотворительных организациях, о свободе совести и религиозных объединениях и др. Законодательство только устанавливает основы организации и деятельности объединений, вводит правило регистрации для объединений, если они желают получить права юридического лица*(2). Вопросы же своей внутренней организации порядка и методов деятельности они решают сами, закрепляя такие положения в принимаемых ими уставах.

Право на объединение осуществляется явочным порядком. Никаких предварительных разрешений получать не нужно. Не обязаны создатели объединения также заранее представлять властям уведомление о готовящемся создании объединения. Объединение могут создать минимум три человека (во Франции, например, два). Они могут действовать с момента создания объединения (например, собираться на свои заседания в закрытом помещении, распространять информацию о себе, но никакой собственности на имя объединения приобретать не вправе, счет в банке открыть не могут, политические акции, собрания на открытом воздухе и др. от имени такой организации проводить не вправе, пока не зарегистрируются и не получат права юридического лица).

Право на объединение имеют в России не только граждане, но и лица без гражданства и иностранцы. Они могут вступать, например, в профсоюзы, в объединения в области культуры. Вместе с тем иностранцы могут создавать некоторые свои организации, не имеющие политического характера. Таковы, например, землячества иностранных студентов, обучающихся в вузах России (они существуют в Москве, Санкт-Петербурге, в Воронеже). В России допускается также создание отделений общественных и религиозных объединений иностранных государств. Они обязаны зарегистрироваться и представлять ежегодные финансовые отчеты о расходовании средств в России. Кроме того, в нашей стране есть отделения частных зарубежных фондов и неправительственных организаций, предоставляющих гранты для развития науки и культуры, отделения международных организаций правозащитников, различных религиозных структур. Однако объединения политического характера иностранцы и лица без гражданства создавать не вправе. Они не могут также быть членами российских политических партий. Аналогичным является законодательство и в зарубежных странах.

Запрет на создание политических партий и членство в них может быть установлен и для граждан данного государства, если они находятся на государственной и муниципальной службе. Это положение не всегда правильно понимается российскими гражданами, когда они видят известных губернаторов и министров, депутатов, председателей палат парламента, являющихся членами политических партий. Между тем следует различать государственные должности и государственную службу. Государственная служба - это профессиональная деятельность лиц, имеющих соответствующие чины, ранги, звания в государственных органах. Лица, занимающие должности на такой службе, - чиновники. В России различается федеральная государственная служба и государственная служба субъектов РФ (последняя оплачивается из их бюджетов). Муниципальная служба не относится к государственной службе (она оплачивается из муниципального бюджета, но на деле, поскольку муниципальные бюджеты недостаточны, из субвенций федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ). Различаются несколько видов государственной службы - гражданская, военная, правоохранительная, иногда выделяют дипломатическую (впрочем, во всех этих классификациях, включая муниципальную службу, предполагается реформирование). Лица, находящиеся на должностях государственной службы (перечень их должностей определяют соответствующие министерства), работники прокуратуры, судьи, военнослужащие, служащие органов милиции, государственной безопасности и др. состоять в политических партиях, иных политических объединениях не вправе. Они не могут участвовать также в акциях политического характера (например, в массовых демонстрациях).

Иное дело - государственные чины: президент республики, министры, депутаты, губернаторы и некоторые другие лица. Они вправе быть членами партий, других политических объединений, возглавлять их. В России Председатель Правительства В.В. Путин является председателем партии "Единая Россия"(правда, не будучи ее членом, что не совсем понятно), некоторые министры - беспартийные, другие - члены партий, председатели палат парламента (наши журналисты называют их спикерами, что совсем не так)*(3) являются лидерами разных партий (в Государственной Думе - "Единой России", в Совете Федерации - "Справедливой России"). Многие губернаторы состоят в "Единой России". Иногда они баллотируются на выборах и возглавляют партийные списки на пропорциональных выборах в законодательные собрания субъектов РФ. (В демократических странах этого делать нельзя, желающие баллотироваться губернаторы, некоторые другие представители исполнительной власти должны как минимум за шесть месяцев уйти в отставку со своего поста, чтобы не оказывать влияние на ход выборов. "Административный ресурс", как известно, есть во всех странах.)

Никто не может быть принужден к вступлению в общественное объединение (как и в другое) или к выходу из него (правда, в некоторых авторитарных странах за рубежом ведущие чиновники были обязаны состоять в правящей партии лидера государства). Принадлежность или непринадлежность к тому или иному общественному объединению не влечет ограничения прав или установления каких-либо преимуществ, в том числе при приеме на работу.

Выше уже говорилось, что право на объединение, учитывая его значимость в общественной жизни, может подвергаться ограничениям, что соответствует Международным пактам о правах человека. В частности, запрещается создание и деятельность объединений, преследующих антиконституционные цели (ч. 5 ст. 13 Конституции РФ).

Конституция РФ закрепляет право граждан РФ (в данном случае речь идет только о гражданах) проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование (ст. 31). Это - публичные мероприятия по общественно значимым вопросам. Они должны проводиться мирно, без оружия, участники не должны иметь колющих и режущих предметов. Необходимо соблюдать некоторые другие правила, которые установлены законом о публичных мероприятиях 2004 г. Все эти мероприятия в конституционно-правовом смысле могут осуществляться только гражданами РФ. Речь идет не о частных собраниях друзей, вечеринках приятелей или заседании любителей шахмат, собраний частного характера, куда доступ посторонним закрыт. Это - открытые мероприятия, в которых может участвовать любой гражданин, разделяющий убеждения организаторов митинга или демонстрации.

Собрание - это совместное присутствие граждан в специально отведенном месте для обсуждения общественно значимых вопросов (место определяется организаторами в соответствии с положениями закона и заранее закрепляется за будущим собранием). Митинг представляет собой массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера. В обыденном понимании митинг - это более крупное собрание, хотя по численности участников большое собрание может быть крупнее митинга. Демонстрация - организованное публичное выражение общественных настроений группой граждан в движении с использованием плакатов и других средств наглядной агитации, часто со средствами звукоусиления, массовыми краткими голосовыми выражениями протеста или согласия с чем-либо. Можно условно сказать, что это собрание или митинг в движении, хотя в отличие от собрания в ходе демонстрации постоянного организованного обсуждения вопросов не проводится. Правда, иногда демонстранты останавливаются, чтобы выслушать краткие речи их предводителей. Шествие - массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечь внимание к каким-либо проблемам. Нередко бывают религиозные шествия с иконами во время религиозных христианских праздников, в том числе вокруг церкви или монастыря. Пикетирование - форма публичного выражения мнений, осуществляемая без передвижения и использования звукоусиления. Во время пикетирования один или несколько граждан находятся возле пикетируемого объекта с плакатами или иными средствами наглядной агитации, выражающими обычно отрицательное отношение к пикетируемому объекту или принятым им решениям. Все публичные мероприятия должны быть основаны на принципах законности и добровольного участия в них граждан.

При проведении публичного мероприятия заранее оповещаются возможные его участники, а также исполнительный орган субъекта РФ или местного самоуправления*(4). Это, по существу, уведомительный порядок (уведомление властей) осуществления данных конституционных прав, отличающийся, например, от явочного порядка осуществления свободы слова или права на объединение, хотя на практике при проведении демонстрации по объективным причинам (например, не нужно мешать движению транспорта) есть элементы разрешительного порядка.

Организаторами публичного мероприятия могут быть граждане (для митингов и собраний - с 16 лет, для демонстраций, шествий, пикетирования - с 18 лет), а также политические партии, общественные и религиозные объединения (их отделения). Организаторами не могут быть недееспособные или ограниченно дееспособные лица (если их такое состояние признано судом); лица, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда; партии, другие объединения, деятельность которых приостановлена или которые юридически ликвидированы судом в соответствии с законом, самораспустились. До проведения публичного мероприятия организаторы могут использовать предварительную агитацию, в том числе наглядную агитацию, совершать другие действия, не противоречащие законодательству. Они, в частности, вправе проводить сбор добровольных пожертвований и подписей под резолюциями и требованиями (после уведомления соответствующего органа государственной власти или местного самоуправления).

Организатор публичного мероприятия обязан подать в орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления уведомление о готовящемся мероприятии в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения мероприятия (при пикетировании одним лицом уведомления не требуется, группой лиц - уведомление подается за три дня). В уведомлении указываются цель, форма мероприятия, место, маршрут движения, дата, время начала и окончания мероприятия, предполагаемое количество участников, формы обеспечения общественного порядка, организация медицинской помощи, намерение использовать средства звукоусиления, фамилии, имена, отчества организаторов, уполномоченных ими лиц, место жительства, телефоны организаторов.

По такому уведомлению дается согласие соответствующих органов на проведение мероприятия (например, в Москве запрещены публичные собрания националистов, и согласие не может быть в этом случае дано). Орган, который дает согласие, может быть разным, в частности в зависимости от количества участников предполагаемого мероприятия. Этот вопрос обычно решается законами субъектов РФ. Например, в Москве согласие на проведение публичного мероприятия с численностью более 5 тыс. человек дает правительство Москвы, до 5 тыс. человек - префект, т.е. глава административного округа, объединяющего в среднем 12-13 муниципальных районов (в Москве - 10 административных округов).

Проведение публичного мероприятия запрещается в следующих местах: на территориях, примыкающих к опасным производственным объектам, путепроводах, железнодорожных магистралях, полосах отвода железных дорог, нефте-, газо-, продуктопроводах, вблизи высоковольтных линий электропередачи; на территориях, непосредственно прилегающих к резиденции Президента РФ, зданиям судов, местам лишения свободы; в пограничных зонах без разрешения пограничных органов.

На территориях памятников культуры может быть установлен особый порядок проведения публичного мероприятия. Порядок проведения мероприятия на территории Государственного историко-культурного музея-заповедника "Московский Кремль", включая Красную площадь и Александровский сад, определяется Президентом РФ. Публичное мероприятие может проводиться только в промежуток времени с 7.00 до 23.00 часов по местному времени.

При получении уведомления о публичном мероприятии соответствующий орган государственной власти или местного самоуправления документально подтверждает его получение (обычно соответствующая расписка дается на копии текста уведомления) и затем рассматривает уведомление по существу. Орган, дающий согласие на проведение мероприятия, вправе изменить место, время, численность участников, форму публичного мероприятия (форму в том случае, если она не соответствует закону). Например, при даче согласия можно изменить место собрания (вместо оживленной площади согласиться на сквер, расположенный поблизости), предложить иной маршрут движения (вместо предложенной Тверской улицы или Садового кольца дать разрешение на движение демонстрантов по более отдаленным улицам, где транспортное движение и людские потоки менее интенсивны), вместо заявленных 50 тыс. участников дать согласие на 30 тыс. и т.д.

О своем согласии и предложенных изменениях орган государственной власти (местного самоуправления) сообщает организатору не менее чем за пять дней до мероприятия. Орган государственной власти, местного самоуправления вправе назначить своего уполномоченного представителя для оказания содействия организатору, принять меры по обеспечению общественного порядка.

Если уведомление не соответствует закону, формы проведения публичного мероприятия нарушают уголовное или административное законодательство, соответствующий орган государственной власти или местного самоуправления немедленно доводит до сведения организатора публичного мероприятия мотивированное предупреждение о том, что в случае проведения мероприятия организаторы и активные участники мероприятия могут быть привлечены к ответственности.

Если согласие получено и мероприятие проводится, уполномоченный представитель органа государственной власти или местного самоуправления, присутствующий на публичном мероприятии, также вправе принять решение о приостановлении или прекращении мероприятия, если оно противоречит закону. Орган Министерства внутренних дел РФ обязан назначить своего уполномоченного на публичное мероприятие. Он должен оказывать содействие организатору, но может прекратить допуск граждан на мероприятие в случае превышения предельной заполняемости помещения, может требовать от организатора удалить с мероприятия лиц, не выполняющих установленных требований. Организатор публичного мероприятия, должностные лица, уполномоченные, другие граждане не вправе препятствовать участникам мероприятия высказывать свое мнение, совершать иные действия, если это не нарушает общественного порядка и регламента мероприятия.

Публичное мероприятие может быть приостановлено, если происходит нарушение правопорядка, не влекущее угрозы для жизни и здоровья, до устранения нарушения. Если нарушение не устранено, публичное мероприятие прекращается. Оно прекращается также в случае угрозы жизни и здоровью, совершения противоправных действий организаторами мероприятия. В этом случае уполномоченный представитель органа государственной власти или местного самоуправления дает указание организатору о прекращении публичного мероприятия и устанавливает время окончания (и дополнительное время, если это потребуется). При невыполнении этого указания сотрудники милиции принимают необходимые меры для прекращения мероприятия.

На практике милиция обычно не рассеивает несанкционированное, немногочисленное собрание, если оно протекает мирно, не сопровождается беспорядками, не характеризуется другими факторами правонарушений. Милиция в такие собрания не вмешивается, например в несанкционированные собрания, которые бывают у памятника Пушкину в Москве в связи с памятными днями поэта и др., но имели место и жесткие действия милиции в Москве во время некоторых несанкционированных акций (например, несколько "маршей несогласных"), вмешательство милиции в митинги по защите Конституции РФ. Возможен отказ организаторов от намеченного публичного мероприятия. Так, по соглашению профсоюзов с органами государства была отменена в 2005 г. акция протеста в связи с повышением цен на бензин. Решения и действия органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, нарушающих право граждан на проведение публичных мероприятий, могут быть обжалованы в суд.

К числу политических прав относятся избирательные права - право избирать депутатов в представительные органы - парламент РФ, законодательные собрания субъектов РФ, муниципальные собрания (советы), выборных должностных лиц (Президента РФ, мэров муниципальных образований, других лиц) и быть избранным в эти органы или на такие должности. Избирательные права - очень большая тема, она заслуживает отдельной статьи, тем более что в России на разных уровнях применяются несколько избирательных систем (пропорциональная, мажоритарная система абсолютного большинства, мажоритарная система относительного большинства, "смешанная система"), наряду с прямыми выборами (голосованием граждан) используются и непрямые выборы (один из двух представителей субъекта РФ в Совет Федерации Федерального Собрания РФ избирается не гражданами, а депутатами законодательного собрания субъекта РФ). Поэтому в данном случае мы не можем обсуждать многие вопросы избирательного права, скажем лишь об избирательных правах граждан. Избирательное право в России соответствует принципам всеобщего, равного, прямого избирательного права и осуществляется при тайном голосовании. Принцип всеобщности означает, что в выборах могут участвовать (избирать и быть избранными) все лица, достигшие установленного возраста и удовлетворяющие требованиям закона о выборах. Выборы - равные, все граждане участвуют в них на равных основаниях (в отдельных странах иногда устанавливаются фиксированные нормы для представительства разных категорий населения, например, на Фиджи - для фиджийцев и индийцев, в Индии - для женщин, в Египте - для рабочих и крестьян*(5), в Китае - для армии). В России выборы прямые - граждане голосуют непосредственно за кандидатов (непрямыми выборами, как говорилось, избирается один из членов от субъекта РФ в Совет Федерации). Голосуют в России, как правило, бюллетенями, но постепенно вводится электронное голосование. В российском законодательстве установлены также принципы свободы выборов (запрещены незаконные способы воздействия на избирателей), добровольности выборов (в некоторых странах, например, в Бельгии, Бразилии избиратель за неявку на голосование может быть наказан, в частности, штрафом), альтернативности выборов (при одном кандидате на одно место или при одном списке кандидатов выборы откладываются до появления соперников). Выборы в России признаются состоявшимися при любой явке избирателей.

Избирательное право в субъективном смысле слова - это право, принадлежащее или не принадлежащее конкретному физическому лицу. Этим лицом может быть только гражданин РФ при выборах федеральных органов государственной власти (Президента РФ, Государственной Думы), законодательных собраний субъектов РФ. Им может быть иностранец и лицо без гражданства при выборах органов местного самоуправления (при определенных условиях - необходимо постоянное проживание в данном муниципальном образовании и др.). Активное избирательное право - право избирать в России принадлежит гражданам с 18 лет (в некоторых странах Востока и Латинской Америки - Иране, Бразилии и др. с 16 лет), право быть избранным (пассивное избирательное право) в представительные органы имеют лица, достигшие 21 года, на должность Президента РФ - 35 лет. В выборах не вправе участвовать лица, признанные судом умалишенными (на основании судебного решения такие лица не вносятся в списки избирателей или избирательный бюллетень. Не участвуют в выборах (не избирают и не могут быть избраны) лица, находящиеся под стражей по приговору суда, вступившему в законную силу. Если приговор еще не вступил в силу (например, в связи со сроком для обжалования), то указанные лица, а также подследственные, находящиеся под стражей, обладают избирательными правами. Предельный возраст для избрания в России не существует (в исключительных случаях в единичных странах такой возраст для некоторых должностей установлен в 65 или 70 лет). В России также нет ценза оседлости (срока проживания в муниципальном образовании для того, чтобы быть внесенным в список избирателей, например, в Японии это 3 месяца, в разных штатах США - от одного до 30 дней).

Для права быть избранным российское законодательство устанавливает целый ряд требований (за рубежом такие требования называются избирательными квалификациями или цензами). Не могут быть избранными (кроме как на муниципальном уровне) лица, имеющие иностранное гражданство (даже если они имеют его наряду с российским гражданством, хотя право голосовать такие лица имеют), осужденные за тяжкие и особо тяжкие преступления, имеющие неснятую и непогашенную судимость, осужденные за преступления экстремистской направленности с неснятой судимостью, лица, в отношении которых есть постановление суда, что они нарушали ограничения для выборов, установленные законом. От кандидатов требуется представление многих документов (сведений об имуществе, подписей избирателей в поддержку кандидата, если он выдвигался не от партий, представленных в Государственной Думе*(6), и др.).

Положения законодательства, относящиеся к избирательным правам граждан (а на муниципальном уровне и неграждан), с соответствующими изменениями распространяются и на участие в референдуме - голосовании по какому-либо проекту решения, предлагаемому органами государства, местного самоуправления, гражданами.

Важное значение имеет политическое право граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Существует множество форм решающего и совещательного (консультативного) участия граждан в управлении делами государства. Наиболее значимыми формами являются выборы и референдум, о которых сказано выше. Существует множество совещательных форм участия граждан в управлении делами государства, субъекта РФ, муниципального образования, начиная от предложений граждан органам государства или местного самоуправления до более радикальных мероприятий (общественные слушания в парламенте, объявленные народные обсуждения важных вопросов государственной жизни, предложения общественных объединений правительству, подготовка совместных документов органов государства и профсоюзов, правотворческая инициатива граждан, опрос граждан (своего рода выборочное анкетирование, проводимое органами государства или местного самоуправления), обязательные муниципальные слушания на собраниях граждан о проекте муниципального бюджета и др.).

Граждане РФ обладают политическими правами на уровне международных стандартов. Однако их фактическое использование зависит от множества обстоятельств: от уровня жизни значительной части населения, которая обеспокоена не столько использованием прав, сколько выживанием, от размаха коррупции в российском обществе, от неясности в течение уже двух десятилетий политики власти по вопросам модели дальнейшего развития общества, доминирования крупного капитала в жизни страны, от засилия бюрократии, слабости среднего класса и от авторитарных элементов в молодой российской демократии. Следует признать, что государство уже неоднократно не оправдывало ожидания граждан, а то и вводило их в заблуждение. Отсюда - неверие граждан, определенная пассивность значительной части населения. Правовой нигилизм, неуважение к праву, закону существует не только у определенной части населения, он распространен в различных структурах аппарата управления, причем не только низовых звеньев. Преодоление всех этих пороков и недостатков современного российского общества позволит гражданам наиболее эффективно использовать конституционные политические права на благо многонационального российского народа, общества и государства.

В.Е. Чиркин,

главный научный сотрудник Института государства и права РАН,

доктор юридических наук, профессор,

заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ

"Гражданин и право", N 5, май 2010 г.

------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Российская газета. 2004. 30 сентября.

*(2) Определение юридического лица содержится в ст. 48 ГК РФ: "Юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде". Понятие юридического лица применялось в основном к коммерческим организациям, но теперь в соответствии с законодательством юридическими лицами являются многие общественные организации (профсоюзы, политические партии, национально-культурные автономии и др.), а также органы государства - Администрация Президента РФ, министерства и ведомства, представительные и исполнительные органы субъектов РФ и местного самоуправления, аппараты этих органов (например, аппарат Государственной Думы) и др. В связи с этим в науке обсуждается вопрос о различиях юридического лица частного права и публичного права.

*(3) Спикер - особый род председателя только нижней палаты парламента в странах англосаксонского права. По своему правовому положению он отличается от председателя палаты парламента в странах континентальной Европы и в России.

*(4) Следует учесть, что в России, как и в других странах, есть очень крупные городские муниципальные округа с миллионным и более населением (например, Нижний Новгород, Самара). В них избираются органы местного самоуправления (представительный орган - собрание (совет), мэр и др.

*(5) В Египте есть законодательные определения рабочего и крестьянина, но они не вполне соответствуют научным понятиям.

*(6) Этот порядок предполагается изменить, дать право другим партиям не собирать подписи избирателей в поддержку их кандидатов. В настоящее время в России семь зарегистрированных партий, т.е. имеющих право участвовать в выборах.