Пояснительная записка к проекту федерального закона N 97802223-2 "О порядке перевода вкладов (депозитов) в Сберегательном банке Российской Федерации в целевые долговые обязательства Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 97802223-2 "О порядке перевода вкладов (депозитов) в Сберегательном банке Российской Федерации в целевые долговые обязательства Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

В соответствии с Федеральным законом "О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации" настоящий законопроект устанавливает порядок перевода внесенных до 20.06.1991 вкладов (депозитов) в Сберегательном банке Российской Федерации, принадлежащих гражданам Российской Федерации, в целевые долговые обязательства Российской Федерации (ЦДО РФ).

Целью этой процедуры является установление надлежащих, соответствующих требованиям Конституции Российской Федерации и ГК РФ, правоотношений по восстанавливаемым сбережениям между гражданами и государством.

Другими словами, законопроект устанавливает, кому, сколько и на основании каких документов должно государство по каждому вкладу или части вклада, подпадающим под действие Федерального закона "О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации". Эта сумма выражается в долговых рублях и фиксируется целевым долговым обязательством РФ - сберегательным обязательством, что полностью защищает ее от инфляционного обесценения средствами, установленными Федеральным законом "О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации" и Федеральным законом "О порядке установления долговой стоимости единицы номинала целевого долгового обязательства РФ".

Статья 2 законопроекта устанавливает статус целевого долгового обязательства РФ - сберегательного обязательства, в которое переводится восстанавливаемый вклад или восстанавливаемая часть вклада. Сберегательное обязательство должно быть государственной ценной бумагой в соответствии с требованиями закона о восстановлении сбережений. В то же время желательно, чтобы эта ценная бумага обеспечивала вкладчику те возможности по операциям со вкладом, которые ранее обеспечивала сберкнижка. Таким требованиям среди ценных бумаг в наибольшей степени удовлетворяет без документарная именная ценная бумага, хранящаяся (зафиксированная) в Государственном депозитарии, выдающем вкладчику свидетельство о сберегательном обязательстве - долговую книжку, аналог сберкнижки.

Статьи 3-6 устанавливают цели и порядок возникновения (размещения) сберегательных обязательств. Согласно ст. 4 Закона РФ "О государственном внутреннем долге РФ" операции по обслуживанию и, в частности, размещению долговых обязательств производятся Центральным банком РФ, если иное не установлено Правительством РФ. Поэтому статья 4 законопроекта устанавливает статус Государственного депозитария как системы учреждений ЦБ РФ и уполномоченных им организаций, структура и порядок работы которой определяется ЦБ РФ.

Статья 8 устанавливает возможность для вкладчика перевести восстанавливаемый вклад в ЦДО РФ без выезда к месту внесения вклада. Ввиду повышенной миграции населения в последние 6 лет эта норма, по-видимому, потребует осуществить почтовую пересылку нескольких миллионов сбербанковских документов, но позволит избежать нескольких миллионов дополнительных дальних поездок по стране граждан, не пожелавших закрывать свои вклады в неиндексированном виде при переселении.

В соответствии со статьей 9 законопроекта статьи П1 - П8 приложения к законопроекту устанавливают в долговых рублях номинал сберегательного обязательства, в которое переводится восстанавливаемый вклад. Поскольку, согласно закону о восстановлении сбережений покупательная способность рубля СССР считается постоянной для периода до 1 марта 1991 года, за исходную величину принимается сумма вклада по состоянию на 1 марта 1991 года.

К этой сумме добавляются все дополнительные взносы, помещенные на вклад в период со 2.03.1991 по 20.06.1991, выраженные в необесцененных рублях СССР путем умножения на коэффициенты деноминации. Таким же образом вычитаются снятые со вклада суммы, а также полученные по вкладу компенсации, в результате получается Приведенная сумма восстанавливаемого вклада.

Затем устанавливается восстанавливаемая сумма вклада - та часть приведенной суммы, по которой договор вклада с государством не был расторгнут вкладчиком путем снятия со вклада денег в период после 20 июня 1991 года (правовое обоснование законопроекта в этой части приведено в прилагаемом Комментарии). Восстанавливаемая сумма выражается в долговых рублях и рассматривается как сумма, выплату которой в индексированном виде государство отложило на срок более 5 лет с 01.03.1991.

Статьи 9 и 10 основываются на требованиях ст. 809 ГК РФ об уплате должников на удерживаемую им в своем пользовании сумму долга установленных договором процентов. В соответствии с действовавшими на 01.03.1991 условиями вклада и требованиями статьи 811 Гражданского кодекса РФ на эту сумму должен начисляться доход по правилу сложных процентов в размере не менее 9% в год или 0,72% в месяц.

Согласно статье 11 государство (в лице Государственного депозитария), оформившее свою ответственность по "дореформенной" части долга, получает в свое распоряжение и "дореформенные" средства с начисленными на них доходами на счете в Сбербанке, но не средства, внесенные вкладчиком после 21.06.1991.

Согласно статье 13 законопроекта очередность перевода восстанавливаемых вкладов устанавливается в соответствии с датами их внесения, а порядок внеочередного перевода по социальным показаниям должен быть установлен специальным законом.

Согласно ст. 52 и ст. 53 Конституции РФ государство возмещает гражданам вред, причиненный противоправными действиями (или бездействием) органов государственной власти. Неисполнение в отношении доверенных государству сбережений Закона РСФСР "Об индексации денежных доходов и сбережений граждан в РСФСР", признанного Постановлением Конституционного Суда РФ от 31.05.1993 N 12-П соответствующим Конституции РФ, является именно таким незаконным бездействием.

Поскольку требования ст. 52 и ст. 53 Конституции РФ имеют безусловный характер, какое-либо ограничение этих требований вообще и ограничение временными рамками, в частности, недопустимо. Поэтому, согласно ст. 17 и ст. 18 законопроекта на требования по восстанавливаемым вкладам и возникающим в результате восстановления целевым долговым обязательствам РФ исковая давность не распространяется.

Комментарий

Правовой анализ проблемы показал, что государство, безусловно, ответственно лишь за обесценение, но не за уничтожение доверенных ему вкладов граждан.

Уничтожение же вклада путем закрытия счета по нему в Сбербанке РФ, полное или частичное прекращение договора вклада путем снятия со счета денежных сумм возможно было только при участии гражданина и в одностороннем порядке государством не производилось.

Следует отметить, что не только надлежащее исполнение прекращает обязательство (ст. 408 п. 1 ГК РФ). Обязательство может быть прекращено и путем его ненадлежащего исполнения (путем предоставления взамен надлежащего исполнения отступного (ст. 409 ГК РФ), если кредитор согласен и принимает предложенное должником ненадлежащее исполнение обязательства взамен надлежащего. Несомненно, указанные сделки, прекращающие обязательства государства перед гражданином по долгу, совершались гражданином на крайне невыгодных для себя условиях. Такие сделки могут быть аннулированы по иску гражданина в судебном порядке по основаниям ст. 178 и 179 Гражданского кодекса РФ (как сделки, совершенные под влиянием заблуждения, обмана, угрозы, стечения тяжелых обстоятельств).

Однако порядок компенсации последствий оспоримых сделок существенно отличается от порядка восстановления и защиты прав гражданина в не расторгнутом договоре займа и, применительно к вкладам граждан, должен быть установлен специальными федеральными законами или же осуществлять индивидуально путем обращения граждан в суды.

В результате аннулирования сделки по решению суда восстанавливаются прекращенные при участии гражданина обязательства, и вклада на восстановленном счете в Сбербанке РФ подпадает под действие Федерального закона "О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации". Аннулирование же федеральным законом даже крайне невыгодных сделок, совершенных гражданами или при их участии, без личного заявления граждан и иных, установленных законами, действий с их стороны формально нарушает гражданские права.

По этой причине и Федеральный закон "О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации", и основанные на нем последующие законы непосредственно применимы лишь к тем сбережениям, правоотношения по которым не были прекращены самим гражданином либо при его участии.

Председатель Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций

В. Зоркальцев

Финансово-экономическое обоснование
проекта федерального закона "О порядке перевода вкладов (депозитов) в Сберегательном банке Российской Федерации в целевые долговые обязательства Российской Федерации"

В соответствии с Федеральным законом "О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации" настоящий законопроект устанавливает порядок перевода внесенных до 20.06.1991 вкладов (депозитов) в Сберегательном банке Российской Федерации, принадлежащих гражданам Российской Федерации, в целевые долговые обязательства Российской Федерации (ЦДО РФ).

Поскольку предусмотренные законопроектом правоустанавливающие процедуры вытекают из требований действующей Конституции и ГК РФ, они могут быть существенно изменены только вместе с Конституцией и ГК РФ.

Согласно Федеральному закону "О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации" гарантированные сбережения граждан являются государственным внутренним долгом, величина которого определяется покупательной способностью "дореформенных" сбережений на момент их внесения и не может быть произвольно уменьшена.

Долг является безопасным и приемлемым для экономики, если величина госдолга незначительна по сравнению с национальным богатством, а расходы на обслуживание госдолга - по сравнению с ВВП. Долг по "дореформенным" сбережениям этим требованиям полностью удовлетворяет.

На начало 1991 года долг государства гражданам составлял по вкладам в Сбербанке 216 млрд руб. СССР 1990 года, а на начало 1992 года 380 млрд уже обесцененных в 2-3 раза рублей. Но реальный объем долга, подлежащего полному восстановлению, в соответствии с законопроектом следует исчислять только по сохранившимся вкладам. По этой причине величина долга, подлежащего восстановлению, окажется существенно меньше 216 млрд рублей, не на проценты, а в разы, и, судя по всему, не превысит 100 млрд рублей в ценах 1990 года. Точная величина Сбербанком не определялась и в настоящее время существует лишь экспертная оценка, приведенная Отделением экономики РАН на стр. 4 прилагаемых рекомендаций.

Обслуживание долга в 100 млрд долговых рублей (то есть в 800 млрд нынешних руб. РФ) потребует 70 млрд нынешних руб. в год, то есть менее 3% ВВП. Таким образом, полное восстановление в кратчайшие сроки и полномасштабное обслуживание долга по гарантированным сбережениям граждан не является экономически нереальной задачей. Краткое обоснование данного утверждения приведено на стр. 4-5 прилагаемых рекомендаций, направленных Отделением экономики РАН в высшие органы государственной власти РФ (исх. N 14300-2113 от 9.01.1998).

В федеральном бюджете на 1998 год выделено существенно более 70 млрд руб. на обслуживание государственного внутреннего долга РФ.

Государственный внутренний долг РФ состоит из долга по гарантированным сбережениям граждан и нового долга примерно такой же величины, созданного Правительством РФ, в основном, за последние 3 года. В отличие от материально суперобеспеченного долга по сбережениям (в наследство от СССР Правительство РФ получило не только долг перед гражданами, но и огромное материальное обеспечение долга в виде госимущества, превосходящее долг в десятки раз) новый долг ничем не обеспечен, поскольку прирост национального богатства в период создания этого долга отсутствовал. Более того, новый долг был искусственно увеличен в результате строительства Правительством РФ "финансовой пирамиды" в интересах узкой группы лиц и на кабальных для государства и остальных граждан условиях. По указанным причинам ранее возникшие обязательства государства по гарантированным сбережениям граждан имеют приоритет перед обязательствами Правительства РФ по новому долгу и по правовым, и по экономическим основаниям.

Таким образом, даже исполнение законопроектов о восстановлении сбережений в 1998 году по отношению ко всему объему "старого" долга перед гражданами более чем на 100% обеспечено финансированием за счет федерального бюджета. При условии, что недостаток средств на исполнение обязательств по новому долгу, если таковой возникнет, не должен восполняться за счет сокращения более приоритетных расходов по "старому" долгу.

На деле же расходы на 1998 год, обусловленные законопроектом, во много раз ниже. Ведь величина расходов на обслуживание долга по сбережениям пропорциональна объему сбережений, переведенных в ЦДО РФ. А объем сбережений, переводимых в течение года в ЦДО РФ, согласно ст. 14 и 15 законопроекта определяется специальной характеристикой, устанавливаемой законом о федеральном бюджете. Для 1998 года эта характеристика (контрольная дата внесения вклада) установлена непосредственно в ст. 15 законопроекта таким образом, чтобы расходы на исполнение законов о восстановлении сбережений в 1998 году были незначительны по сравнению со средствами, предусмотренными на обслуживание внутреннего госдолга в федеральном бюджете на 1998 год, а объем переводимых в ЦДО РФ сбережений был существенно ниже установленной верхней границы государственного внутреннего долга по ЦДО РФ. Эта характеристика может быть изменена на основании предложений Правительства, если таковые поступят в установленные сроки.

Приложение: на 7 листах.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих принятию в связи с принятием Федерального закона "О порядке перевода вкладов (депозитов) в Сберегательном банке Российской Федерации в целевые долговые обязательства Российской Федерации"

В случае принятия Федерального закона "О порядке перевода вкладов (депозитов) в Сберегательном банке Российской Федерации в целевые долговые обязательства Российской Федерации" до вступления его в силу должны быть приняты и вступить в силу:

1. Федеральный закон "О базовой стоимости необходимого социального набора".

2. Федеральный закон "О порядке перевода государственных ценных бумаг СССР и сертификатов Сберегательного банка СССР в целевые долговые обязательства Российской Федерации".