Пояснительная записка к проекту федерального закона N 213114-5 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации" и признании утратившей силу части 5 статьи 32 Федерального закона "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части государственного управления объектами обустройства государственной границы) (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 213114-5 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - законопроект) направлен на совершенствование порядка пересечения государственной границы Российской Федерации (далее - государственная граница) и повышение эффективности экономических и организационных основ деятельности федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций в сфере защиты государственной границы.

В этих целях:

1. Законопроектом предлагается наделить Правительство Российской Федерации полномочиями по установлению требований к обозначению и оборудованию участков путей международного железнодорожного и автомобильного сообщения от государственной границы до пунктов пропуска через государственную границу.

Статьей 9 действующей редакции Закона РФ "О Государственной границе Российской Федерации" (далее - Закон) определено, что при следовании лиц и транспортных средств от Государственной границы до пунктов пропуска через Государственную границу и в обратном направлении не допускается высадка людей и выгрузка грузов.

Вместе с тем отдельные железнодорожные и автомобильные пункты пропуска через Государственную границу (далее - пункты пропуска) установлены на значительном удалении от Государственной границы (до нескольких десятков километров), а требования к обозначению и оборудованию соответствующих участков автомобильных и железных дорог от государственной границы до пункта пропуска законодательством не установлены. На данных участках зачастую не имеется даже элементарных обозначений, содержащих информацию о запретах выгрузки грузов и высадки людей, что нарушает их права.

В условиях существующего пробела в праве автомобильные и железные дороги, примыкающие к пунктам пропуска, находятся в ненадлежащем состоянии и способствуют сокращению пропускной способности транспортных средств и грузов через государственную границу.

Кроме того, это приводит к бесконтрольному следованию транспортных средств до пунктов пропуска, возникновению несанкционированных и неконтролируемых со стороны пограничных и таможенных органов остановок, позволяет недобросовестным лицам осуществлять сброс контрабандных товаров и грузов, наркотических средств на территории России до прохождения пограничного и таможенного контроля с последующим подбором товара сообщниками.

Необходимо отметить, что предложение об установлении требований по обустройству и обозначению участков железных дорог от пункта пропуска до государственной границы согласуется со статьей 11 Закона, согласно которой по решению Правительства Российской Федерации пограничный, таможенный контроль, а в случаях, установленных международными договорами Российской Федерации и федеральными законами, и иные виды контроля при международных пассажирских перевозках железнодорожным транспортом могут осуществляться вне пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации.

2. Законопроектом предполагается внесение изменений в статью 12 Закона о государственной границе.

В частности, предусматривается возможность в порядке, определенном Правительством Российской Федерации, строительства, реконструкции и оборудования объектов пунктов пропуска в морских портах и аэропортах без привлечения средств федерального бюджета при условии их последующей передачи на основании договора безвозмездного пользования федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по оказанию государственных услуг в сфере обустройства государственной границы.

Действующая редакция части 2 статьи 12 Закона содержит императивную норму, определяющую строительство и оборудование пункта пропуска расходным обязательством Российской Федерации.

Между тем, на практике строительство и реконструкция объектов пунктов пропуска в аэропортах и морских портах зачастую осуществляется без привлечения средств федерального бюджета субъектами Российской Федерации и (или) юридическими лицами на условиях государственно-частного партнерства.

Именно таким образом осуществлена реконструкция пункта пропуска в аэропорту "Кольцово".

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 25.09.2007 N 1283 "О передаче в собственность г. Санкт-Петербурга находящихся в федеральной собственности акций открытого акционерного общества "Аэропорт "Пулково" и распоряжением Правительства Российской Федерации от 16.10.2007 N 1432-р в собственность г. Санкт-Петербурга переданы находящиеся в федеральной собственности 100 процентов акций ОАО "Аэропорт "Пулково" для привлечения на условиях государственно-частного партнерства инвестиций в размере не менее 30 млрд. руб. в комплексную реконструкцию и модернизацию объектов авиатранспортной инфраструктуры, включая реконструкцию первой взлетно-посадочной полосы и аэровокзального комплекса.

Согласно Указу Президента Российской Федерации от 19.11.2009 N 1313 "О передаче в собственность Республики Башкортостан находящихся в федеральной собственности акций открытого акционерного общества "Международный аэропорт "Уфа" и распоряжению Правительства Российской Федерации от 21.12.2009 N 2007-р в собственность Республики Башкортостан переданы находящиеся в федеральной собственности 100 процентов акций ОАО "Международный аэропорт "Уфа" для привлечения Правительством Республики Башкортостан на условиях государственно-частного партнерства не менее 24,7 млрд. руб. в комплексную реконструкцию и модернизацию объектов авиатранспортной инфраструктуры, включая реконструкцию аэровокзального комплекса аэропорта.

Следует также учитывать, что Законом предусмотрено включение в пределы пункта пропуска, наряду с другими территориями, специально выделенных мест для въезда в пункты пропуска и выезда из них транспортных средств, а также ввоза и вывоза грузов, товаров и животных (статья 23), мест стоянок транспортных средств заграничного следования в аэропортах, аэродромах, морских портах (статья 24). Исходя из названных требований в пределы, например, пункта пропуска в аэропорту "Кольцово", установленные зарегистрированным в Минюсте России и согласованным с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти приказом Росграницы от 10.06.2009 N 76, включена вся территория аэропорта.

В этой связи практически невозможно реализовать требования правовых норм, согласно которым весь аэропорт (морской порт) строится (проектируется, реконструируется) без привлечения средств федерального бюджета, а пункт пропуска в этом же аэропорту (морском порту) - за счет средств федерального бюджета.

Кроме того, при реконструкции аэропорта (морского порта) пункт пропуска, как правило, "переносится" в другое место в пределах этого же аэропорта (морского) порта.

Таким образом, возникают практически неразрешимые проблемы, связанные с оформлением права собственности Российской Федерации на указанные объекты, а также дополнительные расходы федерального бюджета, связанные с их "приемом-передачей".

Важно отметить, что предлагаемые законопроектом изменения не только согласуются с задачами, сформулированными в пункте 62 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12.05.2009 N 537, но и соответствуют международному опыту (в частности, стран Евросоюза), согласно которому организации, управляющие аэропортами и морскими портами, обустраивают соответствующие объекты самостоятельно с последующим предоставлением необходимых помещений пограничным и иным контрольным органам на основании гражданско-правовых договоров.

Возможность заключения договоров безвозмездного пользования зданий, помещений и сооружений, необходимых для организации пограничного и иных видов контроля в пунктах пропуска, предусмотрена подпунктом 5.9.1. Положения о Федеральном агентстве по обустройству государственной границы Российской Федерации.

Законопроектом также предлагается устранить несогласованность норм, содержащихся в части 2 статьи 12 Закона. Так, согласно первому предложению названной части статьи 12 открытие пункта пропуска осуществляется после строительства (реконструкции), оборудования и принятия в эксплуатацию заинтересованным федеральным органом исполнительной власти соответствующих зданий, помещений и сооружений по проектам, согласованным с контрольными органами. Однако третье предложение этой же части предусматривает, что к расходным обязательствам Российской Федерации относится только строительство и оборудование названных объектов.

При этом, действующие акты Правительства Российской Федерации (пункт 5.6.5 Положения о Федеральном агентстве по обустройству государственной границы Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 ноября 2007 г. N 734, а также пункт 21 Правил установления, открытия, функционирования (эксплуатации), реконструкции и закрытия пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 2008 г. N 482) полномочия по обеспечению функционирования (эксплуатации) пунктов пропуска возлагают на Росграницу, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Закрепление в Законе о государственной границе правила о том, что эксплуатация (содержание) пунктов пропуска является расходным обязательством Российской Федерации, исключит возможность двусмысленного толкования соответствующих процедур.

Кроме того, в целях унификации проектом вводится термин "объекты пункта пропуска через Государственную границу", полностью согласующийся с международными договорами Российской Федерации (например, с Соглашением от 8 февраля 1995 г. между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о пунктах пропуска через государственную границу между Российской Федерацией и Украиной).

По общему правилу юридической техники законопроектом вышеуказанные изменения оформлены в виде новой редакции статьи 12.

3. Федеральным законом от 30.12.2006 N 266-ФЗ в раздел V Закона "Режим в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации" Закона# в связи с необходимостью осуществления в пунктах пропуска эксплуатирующими и другими организациями предпринимательской деятельности не связанной с обеспечением технологического процесса функционирования пунктов пропуска, была внесена статья 25.1 "Хозяйственная и иная деятельность, осуществляемая в пунктах пропуска через Государственную границу". Однако вопреки внутренней логике действующего закона статья 22, определяющая перечень Правил режима в пунктах пропуска, содержание которых раскрывается в последующих статьях указанного раздела, не включает в правила режима в пунктах пропуска правила ведения в них хозяйственной деятельности.

При этом законодательная конструкция названного раздела аналогична конструкции раздела III "Режим государственной границы" (в общих нормах - статьи 7 и 22 Закона о государственной границе - содержится указание на то, какие именно правила включают в себя режим государственной границы и режим в пунктах пропуска, а последующие статьи раскрывают каждое из правил). Так, согласно статье 7 Закона о государственной границе режим государственной границы включает правила ведения на государственной границе либо вблизи нее на территории Российской Федерации хозяйственной, промысловой и иной деятельности. В статье 13 этого же закона раскрывается содержание правил ведения хозяйственной деятельности и указываются основания для их ведения.

В связи с указанным законопроектом предлагается внести соответствующее дополнение в статью 22 Закона, что согласуется с внутренней конструкцией и структурой действующего Закона.

Кроме того, реализация предложения будет соответствовать и другим законодательным актам, в том числе статье 261 Таможенного кодекса Российской Федерации, согласно которой открытие магазинов беспошлинной торговли (вид хозяйственной деятельности в пункте пропуска) осуществляется в соответствии с порядком установления режима в пунктах пропуска.

В целом реализация предложений на практике позволит в нормативном правовом акте о правилах режима в пунктах пропуска упорядочить многие вопросы ведения хозяйственной деятельности в пунктах пропуска.

4. Новая редакция статьи 71 Таможенного кодекса Российской Федерации приводит используемые в действующей редакции термины в соответствие с уже используемой терминологией действующего законодательства, в том числе Федерального закона "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации.

Кроме того, буквальное толкование действующей редакции статьи позволяет идентифицировать администрации пунктов пропуска с администрациями аэропортов, морских портов, вокзалов и железнодорожных станций. Между тем, в настоящее время функции руководителей администраций пунктов пропуска и руководителей соответствующих транспортных администраций, различны. О чем свидетельствует, например, пункт 26 Правил установления, открытия, функционирования (эксплуатации), реконструкции и закрытия пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 2008 г. N 482, где в состав координационного совета в пункте пропуска предусмотрено включение руководителей подразделений государственных контрольных органов и администрации пункта пропуска, а также руководителей администраций морского порта, речного порта, аэродрома, начальника железнодорожной станции, автомобильной станции или вокзала.

5. В связи с нетождественностью полномочий администраций пунктов пропуска и администраций морских портов часть 5 статьи 32 Федерального закона от 8 ноября 2008 г. N 261-ФЗ "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" предлагается признать утратившей силу.

В целом предлагаемые законопроектом изменения, в том числе позволяющие осуществлять строительство объектов морских и воздушных пунктов пропуска без привлечения средств федерального бюджета, дополнительных государственных средств не потребуют. Так, в соответствии с Федеральным законом от 02.12.2009 N 308-ФЗ "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов" в составе расходов федерального бюджета уже предусмотрены средства на обеспечение функционирования пунктов пропуска и их содержания для исполнения бюджетных обязательств Росграницы. Финансирование проектирования, строительства, реконструкции, оборудования и технического оснащения пунктов пропуска и других объектов инфраструктуры на государственной границе на основе применения новых технических средств и с учетом современных требований, предъявляемых к защите государственной границы, осуществляется в рамках реализации федеральной целевой программы "Государственная граница Российской Федерации (2003-2010 годы)". Не изменяет источники финансирования и предлагаемое законопроектом дополнение, определяющее орган, уполномоченный устанавливать требования к обустройству и обозначению участков дорог от государственной границы до пункта пропуска. Более того, принятие законопроекта будет способствовать сокращению сроков процедур пересечения границы и соответствующих финансовых потерь государственного бюджета, расширению использования инструментов государственно-частного партнерства для решения стратегических задач развития экономики, а также увеличению пропускной способности пунктов пропуска и оптимизации затрат на их обустройство.

Финансово-экономическое обоснование проекта федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Реализация Федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" не потребует расходов, покрываемых за счет федерального бюджета.

Перечень нормативно-правовых актов, подлежащих разработке в связи с принятием федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Принятие федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" потребует разработки и принятия следующих актов Правительства Российской Федерации:

"Об установлении специальных требований к обозначению и оборудованию участков путей международного железнодорожного, автомобильного сообщения от государственной границы Российской Федерации до пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации";

"О порядке проектирования, строительства, реконструкции и оборудования зданий, помещений и сооружений в пунктах пропуска через Государственную границу, осуществляемых без привлечения средств федерального бюджета".