Пояснительная записка к проекту федерального закона N 356027-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 356027-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Целью данного законопроекта является повышение эффективности обеспечения выполнения международно-правовых обязательств Российской Федерации, вытекающих из ее международных договоров.

В соответствии со статьей 15 (часть 3) Конституции Российской Федерации все законы, а также любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения. Неопубликованные нормативные правовые акты не применяются, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу. Официальное опубликование является конституционной гарантией прав граждан. Государство не может требовать от граждан соблюдения законов, содержание которых не доведено до их сведения.

Для выполнения требований международных договоров особое значение имеет вопрос о своевременном официальном их опубликовании.

В законодательстве Российской Федерации не содержится указаний на срок, в течение которого международные договоры Российской Федерации подлежат официальному опубликованию с целью обеспечения выполнения требований статьи 15 (часть 3) Конституции РФ и требований международных договоров Российской Федерации.

Кроме того, в Федеральном законе "О международных договорах Российской Федерации" заложены внутренние противоречия и противоречия с требованиями Федерального закона от 14 июня 1994 года N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания".

В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 14 июня 1994 года N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом Российской Федерации.

Международные договоры, ратифицированные Федеральным Собранием, публикуются одновременно с федеральными законами об их ратификации.

Из статьи 6 следует, что федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу.

В соответствии с пунктом 3 статьи 31 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" международный договор РФ подлежит выполнению с момента вступления его в силу для Российской Федерации. Между тем статья 30 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" определяет порядок официального опубликования международных договоров Российской Федерации уже вступивших в силу для Российской Федерации международных договоров.

Таким образом, законодательство предусматривает определенный временной промежуток между вступлением в силу, т.е. началом действия международного договора на территории Российской Федерации и его официальным опубликованием. Такое положение негативно влияет на престиж государства и может порождать правовую коллизию или правовую незащищенность граждан и юридических лиц РФ, допустивших нарушение норм международного договора из-за неосведомленности о них по вине государственных органов.

На практике это приводит к задержке опубликования международных договоров Российской Федерации и поправок к ним, особенно технических положений, принятых по упрощенной "молчаливой" процедуре (tacit acceptance), установленной международным договором. Как следствие, это приводит к значительным сложностям в деятельности различных организаций, а также может привести к различного рода недоразумениям, включая имущественные потери для государства и российских организаций. Данная проблема особенно актуальна, прежде всего, для судоходных компаний, поскольку российские суда, как правило, большую часть времени находятся в рейсе и первыми могут попасть в ситуацию необходимости выполнять измененные требования международных морских конвенций, которые еще не опубликованы Российской Федерацией.

В частности, принятые ИМО в 1972 г. Международные правила предупреждения столкновений судов в море (МГШСС-72) систематически совершенствуются. ИМО их переиздала в 2003 г. в связи со значительным количеством внесенных поправок, а в Российской Федерации МГШСС-72 переиздавались более 26 лет назад. В такой ситуации, несмотря на существующую систему контроля, отсутствует гарантия, что на отдельных российских судах не применяются не откорректированные ИМО Правила. При этом в образовательных учреждениях, где не предусмотрен контроль доведения и внесения поправок в изданные Правила и учебные пособия, в большинстве случаев изучаются уже не действующие требования МГШСС-72.

Кроме того, отсутствие в Федеральном законе указания о сроках официального опубликования вступивших в силу для России международных договоров в действительности порождает препятствия к их применению: судебная практика в стране не принимает ссылки на международные договоры Российской Федерации в качестве доказательств, если не предъявлено их официальное опубликование (постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.05.2009 по делу N А56-2435/2008). Такому подходу судебных органов способствуют положения пункта 3 статьи 5 и пункта 1 статьи 30 Федерального закона.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного постановления следует читать как "30 мая 2008 г."

В этой связи представляется необходимым внести определенные изменения в Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации".

Весь смысл предлагаемых изменений состоит в том, чтобы юридические и физические лица Российской Федерации заранее до вступления международного договора в силу знали его содержание и выполнили требования, вытекающие из международно-правовых обязательств государства по данному договору. Например, ряд международных договоров в области мореплавания предусматривает наличие на судне определенных судовых документов по предусмотренной форме, в частности, наличие свидетельства о финансовом обеспечении ответственности (в форме страхования, например). В этих международных договорах также предусмотрено, что государства-участники не будут разрешать своим судам выходить из своих портов, и не будут разрешать иностранным судам заходить в свои порты, если на борту нет таких документов. К моменту вступления в силу для государства международного договора, содержащего подобные требования, по крайней мере, капитан морского порта, судовладельцы и капитаны судов должны знать о таких международно-правовых обязательствах своего государства.

Предлагаемые изменения касаются того этапа оформления участия государства в международном договоре, когда внутри государства соответствующие процедуры выполнены (т.е., воля государства уже выражена в соответствующем акте), и инструмент о присоединении/ратификации уже направлен государством депозитарию. Внесение предлагаемых изменений в статью 30 обусловлено тем, что государство всегда заранее знает, с какой даты для него вступит в силу международный договор: отправив инструмент о присоединении/ратификации депозитарию, государство получает от него уведомление, в котором указано, с какой даты для данного государства международный договор вступит в силу. Обычно, если международный договор уже вступил в силу, то для государства, направившего инструмент о присоединении/ратификации, он вступит в силу через такое время, которое предусмотрено в самом международном договоре. Если сам международный договор не вступил в силу, то с даты вступления в силу самого международного договора по достижении условий, предусмотренных данным международным договором.

Таким образом, возможность опубликовать международный договор в течение определенного срока до его вступления в силу у государства имеется.

Законопроект состоит из двух статей. В статье 1 содержится указание на внесение изменений в статьи 5 и 30, включающее собственно дополнение указанных статей уточняющими требованиями.

В статью 30 вносятся указания на срок, в течение которого должен быть опубликован международный договор. В законопроекте срок для опубликования обозначен во время, когда международный договор еще не вступил в силу для Российской Федерации, а не после его вступления в силу, как это предусмотрено в настоящее время статьей 30.

Предлагаемые изменения предусматривают включение в статью 30 пункта 4, чтобы законодательно закрепить опубликование поправок к международному договору, принимаемых по упрощенной "молчаливой" процедуре (tacit acceptance) в порядке, предусмотренном для международных договоров: какое ведомство представляет для опубликования соответствующие материалы, в каком издании они должны быть опубликованы, и в какой срок.

Такие поправки не требуют принятия внутри государства акта, содержащего выражение согласия на обязательность для него этих поправок. Обязательность для государства таких поправок наступает по условиям того международного договора, к которому эти поправки были приняты. Вместе с тем, перед государством стоит задача, как эти поправки довести до сведения непосредственных исполнителей, т.е. в каком порядке они должны быть опубликованы.

Международные договоры Российской Федерации, вступающие в силу с момента подписания, предлагается публиковать в течение семи дней после дня их подписания аналогично требованию статьи три Федерального закона от 14 июня 1994 года N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания".

В связи с предлагаемой новой редакцией статьи 30 и по тем же основаниям предлагается откорректировать пункт 3 статьи 5: внести в последнее предложение данного пункта уточняющие слова о том, что для осуществления международных договоров Российской Федерации, которые требуют издания внутригосударственных актов, такие акты должны приниматься и опубликовываться заблаговременно.

Такой подход позволит публиковать международный договор до его вступления в силу, что отвечает требованиям пунктов 1 и 3 статьи 31 указанного Федерального закона.

Своевременное распространение информации о международных требованиях и обязательствах Российской Федерации обеспечит своевременное принятие необходимых мер органами государственной власти, организациями и гражданами по подготовке к их добросовестному выполнению в соответствии с условиями самих международных договоров, повысит исполнительскую дисциплину органов управления всех уровней и окажет позитивное влияние на международный имидж России.

Статья 2 законопроекта содержит указание относительно вступления в силу данного законопроекта - со дня его официального опубликования.

Реализация данного законопроекта не предполагает образования новых федеральных органов исполнительной власти, изменения существующего порядка финансирования федеральных органов исполнительной власти, а также не повлечет дополнительных расходов из федерального бюджета.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации"

Принятие федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" не потребует дополнительных финансовых средств из федерального бюджета.

Перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации"

Принятие федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения, дополнения или принятия нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации.