Пояснительная записка к проекту федерального закона N 351626-5 "Об основах приграничного сотрудничества в Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "Об основах приграничного сотрудничества в Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Российская Федерация участвует в ряде международных соглашений по вопросам приграничного сотрудничества, которые носят как многосторонний (Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей, г. Мадрид, 21.05.1980; Соглашение о приграничном сотрудничестве в области изучения, освоения и охраны недр, г. Минск, 31.05.2001; Соглашение об основных принципах приграничного сотрудничества государств-участников Договора об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях от 29 марта 1996 года, г. Москва, 26.02.1999), так и двусторонний характер (Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о сотрудничестве приграничных областей Российской Федерации и Республики Казахстан, г. Омск, 26.01.1995 и др.).

Международные акты предполагают организацию приграничного сотрудничества на базе конкретных соглашений между субъектами Российской Федерации или (и) муниципальными образованиями, с одной стороны, и соответствующими публично-правовыми образованиями сопредельных государств, с другой стороны.

Приграничное сотрудничество, являясь важной составляющей международных и внешнеэкономических связей современной России, тем не менее, до настоящего времени не обеспечено должной нормативно-правовой базой, что не способствует его активному развитию и не позволяет в полной мере реализовать возможный потенциал связей с приграничными государствами. Отсутствуют проработанные механизмы заключения соглашений о приграничном сотрудничестве субъектами Российской Федерации, а также муниципальными образованиями, что затрудняет реализацию принятых на себя Российской Федерацией международных обязательств в этой сфере.

Проект федерального закона "Об основах приграничного сотрудничества в Российской Федерации" исходит из того, что муниципальные образования наряду с Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации должны принимать участие в деятельности по осуществлению приграничного сотрудничества. В силу статьи 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В соответствии с положениями пункта 8 части 1 статьи 17 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов наделены полномочием на осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами. Однако действующее законодательство не позволяет четко определить их статус в рассматриваемых отношениях.

Таким образом, для того чтобы надлежащим образом развивать и использовать такой уникальный инструмент решения локальных проблем приграничья, каковым является приграничное сотрудничество, необходимо создать для него реальные правовые, организационные и иные условия.

Правовую основу приграничного сотрудничества в настоящее время составляют Конституция Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, отдельные нормы некоторых федеральных законов, среди которых Федеральный закон от 15 июля 1995года N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации", Федеральный закон от 04 января 1999 года N 4-ФЗ "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации", Федеральный закон от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральный закон от 08 декабря 2003 года N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности".

В этом ряду предлагаемый законопроект выступает специальным законом, регламентирующим отношения в сфере приграничного сотрудничества в Российской Федерации. По этой причине он будет являться центральным в системе правовых норм, образующих субинститут приграничного сотрудничества.

Необходимость принятия специального федерального закона продиктована особенностями предмета правового регулирования, не позволяющими законодателю ограничиться внесением изменений и дополнений в отдельные законодательные акты. При этом необходимо отметить, что на отношения в сфере приграничного сотрудничества, регулируемые гражданским законодательством, в том числе отношения с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, законопроект не распространяется.

Понятие "приграничное сотрудничество" по концепции законопроекта не охватывает деятельность граждан и юридических лиц (населения). Приграничное сотрудничество только создает организационные предпосылки для деятельности граждан и юридических лиц, способствует их взаимодействию. Непосредственное же участие населения в приграничном сотрудничестве осуществляется на основании гражданско-правовых договоров, которые могут заключаться, в том числе и во исполнение соглашений о приграничном сотрудничестве.

Законопроект единообразно для всех субъектов приграничного сотрудничества определяет задачи и принципы приграничного сотрудничества, пределы такого сотрудничества. Указанные задачи и принципы рассматриваются как генеральные, адресованные всему государству и правовой системе в целом, а не только отдельным субъектам приграничного сотрудничества Российской Федерации.

Перед законом "Об основах приграничного сотрудничества в Российской Федерации" ставится также задача законодательно закрепить механизм заключения соглашений о приграничном сотрудничестве таким образом, чтобы международная деятельность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований соответствовала проводимой Российской Федерацией внешней политике и задачам обеспечения национальной безопасности.

Законопроект направлен на регулирование отношений, возникающих в связи с осуществлением приграничного сотрудничества в Российской Федерации, и определяет:

- задачи и основные принципы приграничного сотрудничества,

- полномочия органов публичной власти различного уровня в сфере приграничного сотрудничества,

- основные направления и формы взаимодействия субъектов приграничного сотрудничества с соответствующими субъектами сопредельных государств.

Однако необходимо отметить, что предлагаемым проектом закона не регулируется, да и не может регулироваться деятельность иностранных территориальных сообществ. В нем лишь указываются основные направления и формы взаимодействия иностранных и российских субъектов сотрудничества, перечень которых носит открытый характер. Кроме того, перед проектом поставлена задача не придерживаться только Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей, а предусмотреть нормы, отвечающие конструкциям и формулировкам российского национального права, а также допускающие иные модели сотрудничества, кроме европейских. Поэтому предлагаемый перечень направлений и форм приграничного сотрудничества не является исчерпывающим, и на практике могут иметь место и другие формы.

Также данным законопроектом предлагается:

- усовершенствовать механизм заключения соглашений о приграничном сотрудничестве на региональном уровне путем учета интересов приграничных муниципальных образований, на территорию которых будут распространять свое действие данные соглашения, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, заключающими соответствующие соглашения;

- впервые в законодательстве закрепить механизм заключения соглашений о приграничном сотрудничестве на уровне муниципальных образований, которые, как уже отмечалось выше, наряду с субъектами Российской Федерации, наделены правом осуществления международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами. Указанные новеллы позволят наиболее полным образом учитывать особенности всех муниципальных образований, составляющих территорию приграничного сотрудничества, в процессе такого сотрудничества;

- впервые в законодательстве предусмотреть возможность участия в соглашении о приграничном сотрудничестве одновременно нескольких публично-правовых субъектов и урегулировать механизм согласования таких решений. Речь идет о так называемых совместных соглашениях, в которых с российской стороны смогут принимать участие одновременно несколько субъектов Российской Федерации или (и) муниципальных образований.

Результатом принятия и введения в действие закона "О приграничном сотрудничестве в Российской Федерации" станет:

- оперативное решение приграничных проблем на местном уровне,

- создание гибких хозяйственных структур с привлечением внешних инвестиций для строительства, оптимального функционирования транспортной инфраструктуры, налаживания приграничной торговли, туризма,

- организация сотрудничества в сфере регулирования миграции населения и регулирования рынка труда,

- налаживание связей в культурной, социальной, природоохранной и других областях, научного и гуманитарного сотрудничества.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "Об основах приграничного сотрудничества в Российской Федерации"

Введение в действие Федерального закона "О приграничном сотрудничестве в Российской Федерации" не потребует дополнительных расходов, покрываемых за счет федерального бюджета.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием Федерального закона "Об основах приграничного сотрудничества в Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "Об основах приграничного сотрудничества в Российской Федерации" не потребует признания утратившими силу, отмены, приостановления, изменения или принятия иных актов федерального законодательства за исключением дополнения преамбулы Федерального закона от 4 января 1999 г. N 4-ФЗ "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" упоминанием о том, что особенности координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, возникающих в связи с осуществлением приграничного сотрудничества в Российской Федерации, определяются Федеральным законом "О приграничном сотрудничестве в Российской Федерации.