Пояснительная записка к проекту федерального закона N 359461-5 "О внесении изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (о разграничении предметов ведения в отношении аэропортов и аэродромов Российской Федерации) (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 359461-5 "О внесении изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Конституция Российской Федерации, осуществляя разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, определяет предметы ведения Российской Федерации (статья 71) и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 72).

При этом частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, к которым относятся, в частности, вопросы установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, разграничение государственной собственности (статья 72, пункты "г" и "н" части 1), издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции Российской Федерации и регулируются федеральными конституционными законами, Федеральным законом от 06 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 06 октября 1999 г. N 184-ФЗ), иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Данное положение отражено в преамбуле Федерального закона от 06 октября 1999 г. N 184-ФЗ.

Пунктом 4 статьи 1 Федерального закона от 06 октября 1999 г. N 184-ФЗ определено, что полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливаются Конституцией Российской Федерации, данным Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации и могут быть изменены только путем внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации и (или) пересмотра ее положений, путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в указанный Федеральный закон, путем принятия новых федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации либо путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в указанные действующие акты.

В силу пункта 2 статьи 26.1 Федерального закона от 06 октября 1999 г. N 184-ФЗ полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации.

Согласно статье  7 Воздушного кодекса Российской Федерации имущество гражданской и экспериментальной авиации - воздушные суда, аэродромы, аэропорты, технические средства и другие, предназначенные для обеспечения полетов воздушных судов средства - в соответствии с законодательством Российской Федерации может находиться в государственной и муниципальной собственности, собственности физических лиц, юридических лиц, а то же имущество государственной авиации и объекты единой системы организации воздушного движения - только в федеральной собственности, за исключением имущества авиации органов внутренних дел, которое может находиться в собственности субъектов Российской Федерации.

При этом, пунктом 2.1.20 Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. N 2284, определены объекты и предприятия, находящиеся в федеральной собственности, приватизация которых запрещена, к которым, в частности, относятся объекты, предприятия, системы и средства управления воздушным движением аэропортов и авиапредприятий, связанных с обеспечением единой системы управления воздушным движением нижнего и верхнего воздушного пространства; аэродромы федерального значения (классов А, Б, В, Г, Д в соответствии с принятой классификацией),

В целях создания правовых условий для обеспечения участия субъектов Российской Федерации в развитии системы гражданских аэропортов и аэродромов, а также реструктуризации аэропортов и аэродромов, находящихся в федеральной собственности, приняты федеральные законы от 19 июля 2007 г. N 133-ФЗ "О внесении изменений в статьи 26.3 и 26.11 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 19 июля 2007 г. N 133-ФЗ) и от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" (далее - Федеральный закон от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ).

Положения Федерального закона от 19 июля 2007 г. N 133-ФЗ наделили субъекты Российской Федерации полномочиями по содержанию, развитию и организации эксплуатации аэропортов и аэродромов, находящихся в региональной собственности, а также дополнили перечень объектов имущества, находящихся в ведении субъекта Российской Федерации, аэропортами и аэродромами гражданской авиации.

Положения Федерального закона от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ уточнили Федеральный закон от 19 июля 2007 г. N 133-ФЗ и закрепили особенности безвозмездной передачи аэропортов и (или) аэродромов гражданской авиации из федеральной собственности в собственность или управление субъекта Российской Федерации.

В указанных законодательных актах использованы термины "аэродромы федерального значения" и "аэропорты федерального значения".

Так, в пункте 3 статьи 13.1. Федерального закона от 08 января 1998 г. N 10-ФЗ "О государственном регулировании развития авиации" (в редакции Федерального закона от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ) указано, что в перечень имущества, предлагаемого к передаче в собственность субъектов Российской Федерации, включаются расположенные на территории субъекта Российской Федерации аэропорты и (или) аэродромы гражданской авиации, находящиеся в федеральной собственности (за исключением аэропортов и аэродромов гражданской авиации, включенных в утвержденный Правительством Российской Федерации перечень аэропортов и аэродромов федерального значения, необходимых для осуществления полномочий Российской Федерации).

Согласно пункту 11 статьи 13.1. Федерального закона от 08 января 1998 г. N 10-ФЗ "О государственном регулировании развития авиации" (в редакции Федерального закона от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ) аэропорты, включенные в утвержденный Правительством Российской Федерации перечень аэропортов и аэродромов федерального значения, необходимых для осуществления полномочий Российской Федерации, по соглашению с Правительством Российской Федерации могут передаваться в управление субъекту Российской Федерации в порядке, установленном настоящей статьей для передачи аэропортов и (или) аэродромов гражданской авиации из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации.

В подпункте "я" пункта 2 статьи 26.11 Федерального закона от 06 октября 1999 г. N 184-ФЗ (в редакции Федерального закона от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ) указано, что в собственности субъектов Российской Федерации могут находиться аэропорты и (или) аэродромы гражданской авиации, включая имущество, необходимое для их содержания, развития и организации их эксплуатации (за исключением аэропортов и аэродромов гражданской авиации федерального значения, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации).

Таким образом, в указанных законодательных актах термины "аэродромы федерального значения" и "аэропорты федерального значения" соотнесены с имущественной принадлежностью соответствующих аэропортов и аэродромов. Данный подход не учитывает:

структуру собственности аэропортов Российской Федерации;

принятые управленческие решения о разделении объектов аэропортовой инфраструктуры на подлежащие/не подлежащие приватизации и, соответственно, решения о приватизации данных объектов;

функциональное значение аэропортов и аэродромов Российской Федерации;

практику применения и толкования указанных терминов в Российской Федерации и за рубежом;

практику законодательного регулирования подобных отношений в различных сферах государственного управления.

Указанные обстоятельства не позволили определить перечень аэропортов федерального значения, что, в свою очередь, исключило возможность использования института управления при передаче субъектам Российской Федерации указанных аэропортов.

В этой связи, в рамках законопроекта предлагается определить классификацию аэропортов и аэродромов с учетом функциональной значимости (аэропорты и аэродромы федерального, регионального и местного значения).

Вместе с этим, в целях сохранения и развития аэропортов и аэродромов федерального значения настоящий законопроект направлен на создание правовых основ, необходимых для сохранения и устойчивого развития аэропортов федерального значения, регионального значения и местного значения, в том числе:

определение терминов "аэропорты федерального, регионального и местного значения";

ограничение в обороте аэродромов аэропортов федерального значения;

определение полномочий Правительства Российской Федерации по утверждению перечня аэропортов, находящихся в федеральной собственности и необходимых для осуществления полномочий Российской Федерации.

Кроме того, в законопроекте предлагается исключить положения, предусматривающие возможность передачи аэропортов федерального значения в управление субъектам Российской Федерации.

Внесение указанных изменений и дополнений в законодательство Российской Федерации потребует корректировки наименования распоряжения Правительства Российской Федерации от 20 марта 2008 г. N 340-р "Об утверждении перечня аэродромов федерального значения, необходимых для осуществления полномочий Российской Федерации", а также пункта 2.1.20 Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. N 2284.

Социально-экономические последствия данного законопроекта выражаются в создании условий, необходимых для сохранения и устойчивого развития указанных аэропортов (аэродромов).

Планируемые юридические последствия состоят в определении на законодательном уровне терминов "аэродромы федерального значения", "аэропорты федерального значения", "аэропорты регионального значения", "аэропорты местного значения" с учетом функциональной значимости соответствующих аэропортов и аэродромов, а также положений Федерального закона от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", касающихся определения вопросов местного значения; ограничение в обороте аэродромов аэропортов федерального значения (нахождения таких аэродромов только в государственной собственности); определение полномочий Правительства Российской Федерации по утверждению перечня аэродромов, находящихся в федеральной собственности и необходимых для осуществления полномочий Российской Федерации; исключения положений, предусматривающих возможность передачи аэропортов федерального значения в управление субъектам Российской Федерации.

В связи с принятием настоящего законопроекта не потребуется признания утратившими силу, приостановления, изменения, дополнения или принятия других законодательных актов.

Реализация представленного проекта федерального закона не приведет к увеличению расходов федерального бюджета.

Финансово-экономическое обоснование проекта федерального закона "О внесении изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Реализация федерального закона "О внесении изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" не повлечет дополнительных финансовых расходов из федерального бюджета.

Перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием федерального закона "О внесении изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

В связи с принятием федерального закона "О внесении изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" не потребуется признания утратившими силу, приостановления, изменения, дополнения или принятия других законодательных актов Российской Федерации.