Пояснительная записка к проекту федерального закона N 164018-5 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования механизмов учреждения и ликвидации коммерческих организаций" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования механизмов учреждения и ликвидации коммерческих организаций"

Настоящий проект федерального закона направлен на повышение гарантий прав собственности участников коммерческих организаций, а также на повышение эффективности мер принуждения к исполнению обязательств в случае ликвидации коммерческих организаций. Данные цели предполагается достичь путем уточнения процедуры регистрации юридических лиц, повышения достоверности сведений, содержащихся в Едином государственном реестре юридических лиц, повышения эффективности мер ответственности недобросовестных участников гражданского оборота.

1. Законопроект предусматривает механизмы, позволяющие устранить недостатки и пробелы законодательства, способствующие неисполнению обязательств перед кредиторами при ликвидации юридического лица.

Так, в настоящее время в Гражданском кодексе Российской Федерации (далее - ГК РФ) установлен перечень случаев, когда возможна ликвидация юридического лица, а также порядок проведения ликвидации. Согласно статье 62 ГК РФ лица или орган, принявшие решение о ликвидации, извещают орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц, и назначают ликвидационную комиссию (ликвидатора). В соответствии со статьей 63 ликвидационная комиссия составляет промежуточный баланс и предпринимает меры по поиску кредиторов и должников юридического лица. Требования, не удовлетворенные из-за недостаточности имущества ликвидируемого юридического лица, считаются погашенными; правопреемства при этом не возникает (пункт 6 статьи 64 ГК РФ).

В практике правоприменения стали распространенными случаи уклонения от исполнения обязательств и обязанностей по уплате налогов и сборов путем ликвидации должника - юридического лица. В частности, в этих целях совершаются юридические действия с намерением создать правовую видимость смены участников хозяйственного общества, уничтожается бухгалтерская документация ликвидируемого лица, нарушается процедура опубликования сведений о ликвидации и сроки ее проведения. При этом все долги юридического лица на основании ГК РФ считаются погашенными. В связи с тем, что правопреемство не возникает при ликвидации юридического лица, возможность взыскания долгов отсутствует. В случае предъявления требований кредиторов в ходе ликвидации ликвидационная комиссия их не признает, что также влечет их погашение. Обращение кредитора в суд с иском требует, как правило, большего времени, чем проводится ликвидация.

Таким образом, институт ликвидации юридического лица на практике выступает в качестве способа неисполнения обязательств и обязанностей по уплате налогов и сборов, что нарушает стабильность гражданского оборота.

Исходя из этого, законопроект предусматривает детализацию обязанностей лиц, принимающих решение о ликвидации, и ответственность за нарушение таких обязанностей.

При добровольной ликвидации законопроектом вводится институт заявления о ликвидации. Заявление о ликвидации должно содержать сведения обо всех кредиторах, должниках и имуществе ликвидируемого лица. Лица, подписавшие заявление о ликвидации, солидарно несут субсидиарную ответственность всем своим имуществом по долгам ликвидированного юридического лица, в случае если в заявление о ликвидации содержались недостоверные сведения, обязанности по уведомлению кредиторов или своевременной подаче при наличии признаков банкротства у ликвидируемого юридического лица заявления в арбитражный суд о признании ликвидируемого юридического лица банкротом не исполнены или исполнены ненадлежащим образом ликвидационной комиссией.

Кроме того, уточняются положения, в соответствии с которыми ликвидационная комиссия не вправе заключать сделки и совершать действия, направленные на продолжение деятельности юридического лица. Законопроектом предусмотрено, что в случае заключения указанных сделок или совершения действий учредители (участники) ликвидируемой организации вправе потребовать возмещения убытков, причиненных совершением сделок ликвидационной комиссией.

2. Другой правовой институт, с правоприменением которого связано большое количество нарушений прав собственности (в смысле residual claims) участников хозяйственных обществ и их кредиторов, институт государственной регистрации юридических лиц.

После вступления в силу Федерального закона от 8 августа 2001 года N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (далее - Закон) в отечественном правопорядке возобладала нормативно-явочная система создания юридических лиц. В целях снижения вмешательства государства в процесс создания коммерческих организаций были существенно сокращены функции регистрирующего органа. В данном случае можно отметить, что российское законодательство действовало в рамках общемировой тенденции. Так, законодательства большинства государств движутся от разрешительной к нормативно-явочной системе создания. Это обусловлено неэффективностью государственного контроля при создании, что побуждает законодателей заменить сплошной контроль создаваемого юридического лица более строгим контролем участников и менеджеров при выходе из бизнеса или при совершении правонарушений в ходе текущей деятельности.

Однако в ходе правоприменения законодательства о государственной регистрации наметился возврат к разрешительной системе. В действительности, в настоящее время регистрирующий орган фактически проводит юридическую экспертизу документов, представляемых заявителем при государственной регистрации юридических лиц. При этом, в случае несоответствия предоставляемых документов законодательству Российской Федерации регистрирующий орган отказывает на основании подпункта а) пункта 1 статьи 23 Закона. Данный подход стал реакцией на предоставление в регистрирующий орган заведомо недостоверных и юридически бессодержательных документов.

С другой стороны, идея "устранения административных барьеров" оказалась реализованной в законодательстве весьма гипертрофированно. Значительное сокращение контрольно-надзорных функций государственных органов из-за опасения злоупотреблений с их стороны, проводимое в рамках реализации задач по отмене излишних и дублирующих функций государственных органов, применительно к государственной регистрации юридических лиц привело к тому, что объективно необходимая потребность в надлежащем осуществлении такой регистрации оказалась неудовлетворенной. При этом существенно ухудшилось правовое положение кредиторов, в частности, банков (которые не могут проверить достоверность учредительных документов, содержащих положения о порядке одобрения сделок, совершаемых должником), и участников юридических лиц, подвергшихся "враждебным захватам".

Таким образом, существует объективная потребность в изменении законодательства о юридических лицах у участников гражданского оборота и государства.

Измененная процедура государственной регистрации позволит защитить права третьих лиц при государственной регистрации юридических лиц. Это достигается:

введением института размещения в электронном средстве массовой информации сообщения об изменении наименования, места нахождения юридического лица, о лице, имеющем право без доверенности действовать от имени юридического лица, и управляющей компании юридического лица, а также предварительном размещении в электронном средстве массовой информации сообщений об уменьшении уставного капитала, о реорганизации и о ликвидации юридического лица;

установлением обязанности учредителей представлять в регистрирующий орган письменное подтверждение согласия собственника жилого помещения или лиц, обладающих иным вещным правом на жилое помещение, содержащее нотариально засвидетельствованную подпись указанных лиц, на использование адреса жилого помещения в качестве места нахождения (адреса) юридического лица;

расширением перечня оснований для отказа в государственной регистрации.

На практике нередки случаи расширительного толкования регистрирующим органом оснований для отказа в государственной регистрации, поскольку перечень оснований для отказа в государственной регистрации в действующей редакции не учитывает как положения о порядке создания и ликвидации юридических лиц, предусмотренные другими федеральными законами, так и некоторые положения, установленные и самим Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (далее - Закон о государственной регистрации). В частности, законопроектом вводятся следующие основания для отказа в государственной регистрации - представление документов, содержащих сведения о размере уставного капитала хозяйственного общества, не соответствующем требованиям статьи 26 Федерального закона "Об акционерных обществах", статьи 14 Федерального закона "Об обществах с ограниченной ответственностью".

Перечень оснований для отказа в государственной регистрации дополняется основаниями, направленными на защиту третьих лиц, такими как:

установление факта недействительности документа, удостоверяющего личность в соответствии с законодательством Российской Федерации, в отношении физических лиц, являющихся учредителями (участниками), постоянно действующим органом юридического лица, управляющим, лицами, имеющими право без доверенности действовать от имени юридического лица, сведения о которых указаны в представленных при государственной регистрации документах;

наличие в регистрирующем органе поступившего в установленном порядке судебного решения, вступившего в законную силу, которым физическое лицо ограничено в дееспособности или признано недееспособным;

отсутствие факта нотариального свидетельствования подписи физического лица на представленных документах, в случае если такое свидетельствование установлено законом;

отсутствие сообщения в электронном средстве массовой информации, предназначенном для размещения данных о государственной регистрации юридических лиц, в случае, когда такое размещение предусмотрено Законом о государственной регистрации;

если в течение срока, установленного для государственной регистрации, но до внесения записи в государственный реестр или принятия решения об отказе в государственной регистрации в регистрирующий орган поступит судебный акт или акт судебного пристава-исполнителя, содержащий запрет на совершение регистрирующим органом определенных регистрационных действий.

В целях противодействия рейдерским захватам, а также деятельности юридических лиц, уклоняющихся от исполнения обязательств ("фирм-однодневок"), законопроектом вводится запрет регистрирующему органу производить регистрационные действия в отношении организаций, от имени которых без доверенности действует лицо, признанное судом дисквалифицированным, и срок, на который она установлена, не истек. При этом законопроектом совершенствуются положения о привлечении к ответственности в форме дисквалификации за правонарушения, совершенные в области государственной регистрации юридических лиц.

Законопроектом не изменяется общий пятидневный срок государственной регистрации, однако, для исключения манипулирования подсудностью с целью затягивания судебного производства, избежания налоговой проверки, а также иных противоправных действий, совершаемых юридическим лицом путем постоянного изменения своего места нахождения, предлагается осуществлять государственную регистрацию изменения места нахождения юридического лица в пятидневный срок по истечении тридцати дней со дня представления документов в регистрирующий орган. Тридцатидневный срок обусловлен сроком прохождения почтового отправления между наиболее удаленными субъектами Российской Федерации, а также нормальным сроком между отправкой и получением регистрационного дела юридического лица регистрирующими органами.

С учетом необходимости повышения информационной доступности к решениям, принятым органами государственной власти, а также принимая во внимание то, что электронное средство массовой информации по сравнению с печатными изданиями является более дешевым, оперативно и легко изменяемым и наиболее доступным, законопроектом предлагается заменить опубликование сообщений в связи с государственной регистрацией юридических лиц на размещение таких сообщений в электронном средстве массовой информации. При этом сообщения, предусмотренные пунктом 3 статьи 21.1 Закона о государственной регистрации, публикуются в органе печати, в котором публикуются сведения о государственной регистрации юридических лиц до определения уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти порядка размещения таких сообщений в электронном средстве массовой информации.

3. В целях повышения эффективности мер ответственности учредителей (участников) и руководителя юридического лица предлагается внести ряд изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП).

Законопроектом расширяется перечень составов правонарушений в области нарушения законодательства о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в отношении которых может устанавливаться повышенный по сравнению с действующей редакцией размер штрафов. Также расширен перечень составов, влекущих назначение наказания в виде дисквалификации.

При этом в пункте 3 статьи 32.11 КоАП вводится абзац второй, направленный на повышение доступности информации, содержащейся в реестре дисквалифицированных лиц. Так, устанавливается, что такая информация является общедоступной для ознакомления, размещается в сети Интернет и плата за доступ к такому реестру не взимается. Вместе с тем заинтересованные лица вправе получить за плату информацию из реестра дисквалифицированных лиц в виде выписок о конкретных дисквалифицированных лицах.

КоАП дополняется новой статьей 14.37, согласно которой неисполнение лицом установленных обязанностей по ликвидации юридического лица влечет наказание в виде штрафа, а квалифицированный состав, предусматривающий повторность, влечет наказание в виде штрафа или дисквалификации. Возникновение обязанности по ликвидации юридического лица у учредителей (участников) юридического лица, его исполнительного органа либо ликвидационной комиссии сводится к двум случаям - по решению суда или по решению учредителей (участников) (пункт 2 статьи 61 ГК РФ). Порядок и сроки ликвидационных действий устанавливаются в соответствии с законом (статья 61 ГК РФ) решением учредителей (участников), либо судебным решением. Таким образом, привлечение виновных лиц к ответственности возможно при несоблюдении указанных сроков. При этом ответственность возлагается на должностное лицо, которым в смысле статьи 2.4 КоАП может признаваться лицо выполняющее организационно-распорядительные функции. По смыслу предлагаемой статьи не могут быть привлечены к ответственности члены ликвидационной комиссии, если они не уполномочены принимать решения, направленные на завершение ликвидации и прекращение юридического лица.

Кроме того, статья 14.25 КоАП дополнена частью 5, а часть 3 указанной статьи изложена в новой редакции. Это связано с тем, что правонарушение, предусмотренное частью 3 статьи 14.25 КоАП в действующей редакции, выражающееся в несвоевременном представлении сведений о юридическом лице или об индивидуальном предпринимателе в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, не является длящимся правонарушением, поэтому давность привлечения к ответственности за его совершение ограничена двумя месяцами с момента совершения (часть 1 статьи 4.5 КоАП). Такую позицию занимает Пленум Верховного Суда Российской Федерации: невыполнение предусмотренной нормативным правовым актом обязанности к установленному в нем сроку не является длящимся административным правонарушением (постановление от 24 марта 2005 г. N 5). Вместе с тем у регистрирующего органа отсутствуют правовые возможности выявить совершение данного правонарушения до тех пор, пока юридическое лицо или индивидуальный предприниматель не представят такие сведения. Таким образом, если юридическое лицо или индивидуальный предприниматель представили соответствующие сведения по истечении срока давности привлечения к ответственности, то привлечь их к административной ответственности не представляется возможным.

С учетом изложенного целесообразно заменить слова "несвоевременное представление" словами "представление по истечении установленного законодательством о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей срока", поскольку при такой формулировке правонарушение становится длящимся и давность привлечения к ответственности за его совершение исчисляется со дня обнаружения административного правонарушения.

Также следует отметить, что ответственность, предусмотренная частями 3 и 5 рассматриваемой редакции статьи 14.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях может быть применена только в отношении граждан - учредителей юридического лица, поскольку в соответствии с пунктом 1 статьи 9 Закона о государственной регистрации именно эта категория физических лиц является заявителем при государственной регистрации юридического лица при его создании. В дальнейшем участники юридического лица (в том числе и его учредители) выступать заявителями не вправе.

Введение новых пунктов в статью 15.6 КоАП обусловлено затруднительностью доступа налоговых органов в жилое помещение для проведения выездной налоговой проверки, поскольку в таком случае обязательным является получение судебного акта. Налоговые органы обязаны соблюдать конституционно установленные права на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (статья 23 Конституции Российской федерации) из которых следует невозможность осуществлять доступ должностных лиц налоговых органов в жилые помещения. Данное право в настоящее время закреплено в действующей редакции Налогового кодекса Российской Федерации (статья 91). А при проведении такой проверки налоговому органу крайне сложно не нарушить конституционные права граждан.

В связи с этим, предлагается ужесточить ответственность для таких лиц, не вводя при этом нормы, разрешающие доступ должностных лиц налоговых органов, непосредственно проводящих проверку, в жилые помещения помимо или против воли проживающих в нем лиц.

Социально-экономические последствия реализации законопроекта заключаются в защите прав и законных интересов учредителей (участников) юридического лица от недобросовестных поглощений, в повышении эффективности мер принуждения к исполнению обязательств и, следовательно, в спецификации прав собственников и ускорению экономического роста.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования механизмов учреждения и ликвидации коммерческих организаций"

Введение в действие указанного федерального закона не потребует введения или отмены налогов, освобождения от их уплаты, выпуска государственных займов, изменения финансовых обязательств государства, а также иных расходов, покрываемых за счет федерального бюджета.

Введение в действие указанного федерального закона не потребует увеличения штатной численности сотрудников органов государственной власти. Расходов, покрываемых за счет федерального бюджета, на осуществление полномочий органов государственной власти не потребуется.

Перечень нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской федерации в части совершенствования механизмов учреждения и ликвидации коммерческих организаций"

В случае принятия Федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования механизмов учреждения и ликвидации коммерческих организаций" потребуется внесение изменений в постановления Правительства Российской Федерации:

от 19 июня 2002 г. N 438 "О Едином государственном реестре юридических лиц" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, N 26, ст. 2585; N 46, ст. 4597; 2003, N 33, ст. 3270; N 43, ст. 4238; 2004, N 10, ст. 864; 2005, N 51, ст. 5546; 2006, N 49 (ч. II), ст. 5220);

от 19 июня 2002 г. N 439 "Об утверждении форм и требований к оформлению документов, используемых при государственной регистрации юридических лиц, а также физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, N 26, ст. 2586; 2003, N 7, ст. 642; N 43, ст. 4238; 2004, N 10, ст. 864; 2005, N 51, ст. 5546; 2006, N 17 (2 ч.), ст. 1869; N 22, ст. 2334);

от 11 ноября 2002 г. N 805 "О формировании и ведении реестра дисквалифицированных лиц" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, N 46, ст. 4584; 2005, N 32, ст. 3323);

от 16 октября 2003 г. N 630 "О Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей, правилах хранения в Единых государственных реестрах юридических лиц и индивидуальных предпринимателей документов (сведений) и передачи их на постоянное хранение в государственные архивы, а также о внесении изменений и дополнений в постановления Правительства Российской Федерации от 19 июня 2002 г. N 438 и 439" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, N 43, ст. 4238; 2005, N 51, ст. 5546);

от 26 февраля 2004 г. N 110 "О совершенствовании процедур государственной регистрации и постановки на учет юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, N 10, ст. 864; 2005, N 51, ст. 5546; 2006, N 3, ст. 297);

а также принятие постановления Правительства Российской Федерации, определяющего электронное средство массовой информации, в котором размещаются сведения о государственной регистрации, а также порядок размещения в нем указанных сведений.