Пояснительная записка к проекту федерального закона N 373426-5 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования обмена документами и информацией между органами валютного контроля и агентами валютного контроля" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 373426-5 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части регулирования обмена документами и информацией между органами валютного контроля и агентами валютного контроля"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части регулирования обмена документами и информацией между органами валютного контроля и агентами валютного контроля" (далее - законопроект) направлен на устранение пробелов Федерального закона "О банках и банковской деятельности" и Федерального закона от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" (далее - Закон), выявившихся в результате анализа правоприменительной практики валютного законодательства, а также на установление порядка направления запросов и передачи документов и информации по таким запросам между уполномоченными банками, государственной корпорацией "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)", с одной стороны, и таможенными, налоговыми органами, с другой стороны, для выполнения ими функций агентов валютного контроля.

Законом определены полномочия органов и агентов валютного контроля и их должностных лиц, в том числе им предоставлено право запрашивать и получать документы и информацию, которые связаны с проведением резидентами и нерезидентами валютных операций, открытием и ведением счетов (вкладов).

В соответствии с Положением о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2004 г. N 278 (далее - Положение), Росфиннадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции органа валютного контроля. На основании Положения Росфиннадзор осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

В соответствии с частью 3 статьи 22 Закона агентами валютного контроля являются, в том числе уполномоченные банки, подотчетные Центральному банку Российской Федерации, государственная корпорация "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)", таможенные органы и налоговые органы.

В соответствии со статьей 26.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) Росфиннадзор (его  территориальные органы) и налоговые органы при выявлении признаков нарушений валютного законодательства и проведении административного расследования направляют запросы кредитным организациям (уполномоченным банкам) о представлении документов и информации, которые необходимы для получения доказательств неправомерности действий проверяемых лиц. В большинстве случаев кредитные организации (уполномоченные банки) отказывают Росфиннадзору (его территориальным органам) и налоговым органам в предоставлении необходимой информации, ссылаясь на то, что запрошенная у них информация содержит сведения, составляющие банковскую тайну в соответствии со статьей 26 Федерального закона "О банках и банковской деятельности", согласно которой Росфиннадзор и налоговые органы не входят в перечень федеральных органов исполнительной власти, которым предоставлено право получать такую информацию (письмо Внешторгбанка от 15.06.2006 N 2613/726109 Территориальному управлению Росфиннадзора в Волгоградской области, письмо Банка "Таврический" от 20.10.2006 N ОУ/ОКО-148 Территориальному управлению Росфиннадзора в Новгородской области, письмо Объединенного Регионального Банка от 16.01.2007 N 97 Территориальному управлению Росфиннадзора в Астраханской области, письмо Нижнекамского отделения N 4682 Сберегательного банка Российской Федерации от 08.04.2006 Межрайонной ИФНС России N 11 по Республике Татарстан, письмо АКБ "ИНТЕРКООПБАНК" от 12.09.2007 N 01-03-02/1024 УФНС России по Краснодарскому краю, письмо Московского филиала ОАО КБ "Петро-Аэро-Банк" от 08.05.2007 N 80/5-1372 УФНС России по Приморскому краю и т.д.).

Согласно сложившейся практике мировые судьи прекращают производство по делам, связанным с неисполнением определений Росфиннадзора и налоговых органов об истребовании сведений у кредитных организаций (уполномоченных банков), на основании части 1 статьи 24.5 КоАП РФ, мотивируя это тем, что в действиях должностных лиц таких кредитных организаций отсутствует состав соответствующего административного правонарушения, вменяемого им по статье 17.7 КоАП РФ, предусматривающей ответственность за неисполнение законных требований должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении (постановление мирового судьи судебного участка N 25 г. Петропавловска-Камчатского Камчатской области по делу об административном правонарушении N 5а-5079/06 от  30.11.2006, возбужденному Территориальным управлением Росфиннадзора в Камчатской области, постановление председателя Санкт-Петербургского городского суда по делу N 4а-199/06 от 20.06.2006 по постановлению мирового судьи судебного участка N 4 от 15.11.2005 г. по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 17.7 КоАП РФ, в отношении управляющего Октябрьского отделения филиала "Инвестрбанка" ОАО "Банк "Санкт-Петербурга", письмо Прокуратуры Алтайского края от 27.12.2005 N 07-18-05 Территориальному управлению Росфиннадзора в Алтайском крае, письмо Прокуратуры Хабаровского края от 27.04.2005 N 73-61-65 Территориальному управлению Росфиннадзора в Хабаровском крае и т.д.).

В соответствии со статьей 857 ГК РФ банк гарантирует тайну банковского счета и банковского вклада, операций по счету и сведений о клиенте. В соответствии с указанной статьей государственным органам и их должностным лицам сведения, составляющие банковскую тайну, могут быть предоставлены исключительно в случаях и порядке, которые предусмотрены законом.

Учитывая изложенное, Росфиннадзор (его территориальные органы) и налоговые органы лишены возможности получать от кредитных организаций необходимые документы и информацию, которые связаны с проведением резидентами и нерезидентами валютных операций, открытием и ведением счетов, что влечет невозможность формирования объективной доказательной базы при проведении административного расследования. Аналогичная ситуация может возникать и при направлении запросов таможенными органами кредитным организациям (уполномоченным банкам) о представлении документов и информации, которые связаны с проведением резидентами и нерезидентами валютных операций, открытием и ведением счетов.

Законопроект предусматривает включение Росфиннадзора (его территориальных органов), а также налоговых и таможенных органов в перечень органов, которым предоставлено право получать от кредитных организаций документы и информацию, содержащие сведения, составляющие банковскую тайну (абзац второй пункта 2 статьи 1 законопроекта). При этом законопроект устанавливает, что предоставление кредитными организациями документов и информации, которые связаны с проведением валютных операций, открытием и ведением счетов, осуществляется только в случаях, порядке и объемах, предусмотренных Законом.

Анализ зарубежного опыта правового регулирования рассматриваемых правоотношений показал что, например, согласно федеральному законодательству США информацию о финансовом состоянии юридических и физических лиц вправе запрашивать у кредитных организаций лица, уполномоченные органами национальной безопасности при проведении ими расследований.

Для обеспечения надлежащей защиты информации, передаваемой уполномоченными банками Росфиннадзору (его территориальным органам), а также налоговым и таможенным органам законопроект дополняет статью 26 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" нормой о запрете органам валютного контроля и агентам валютного контроля раскрывать третьим лицам информацию, полученную ими от кредитных организаций в соответствии с Законом, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (абзац третий пункта 2 статьи 1 законопроекта).

Законопроект дополняет статью 26 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" нормой об ответственности органа валютного контроля, уполномоченного Правительством Российской Федерации, и агентов валютного контроля, а также их должностных лиц и их работников за разглашение банковской тайны (пункт 1 статьи 1 законопроекта).

Случаи, порядок и объем представления уполномоченными банками документов и информации, которые связаны с проведением резидентами и нерезидентами валютных операций, открытием и ведением счетов органу валютного контроля, уполномоченному Правительством Российской Федерации, а также таможенным и налоговым органам для выполнения ими функций агентов валютного контроля определены в статьях 22 и 23 Закона.

Согласно Закону Банк России обеспечивает взаимодействие уполномоченных банков с органом валютного контроля, уполномоченным Правительством Российской Федерации, а также с таможенными и налоговым органами (абзац 3 части 6 статьи 22 Закона). Законопроект уточняет редакцию абзаца 3 части 6 статьи 22 Закона, возложив на Банк России функцию координации взаимодействия уполномоченных банков с органами валютного контроля и другими агентами валютного контроля при обмене информацией в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 1 статьи 2 законопроекта).

Абзацем четвертым части 6 статьи 22 Закона установлено, что уполномоченные банки передают таможенным и налоговым органам для выполнения ими функций агентов валютного контроля информацию в объеме и порядке, установленных Банком России. С учетом дополнения статьи 23 Закона новой частью 13, предусматривающей обязанность уполномоченных банков и государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)" передавать таможенным и налоговым органам по их запросам в целях осуществления валютного контроля за проводимыми резидентами валютными операциями, открытием и ведением счетов имеющиеся в их распоряжении копии документов в соответствии с установленным перечнем документов, законопроект изменяет редакцию абзаца 4 части 6 статьи 22 Закона (пункт 1 статьи 2 законопроекта).

Статьей 450 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) предусмотрена возможность изменения договора по соглашению сторон, а также по требованию одной из сторон по решению суда при существенном нарушении договора другой стороной. Порядок изменения договора установлен статьей 452 ГК РФ. В соответствии с пунктом 3 статьи 453 ГК РФ в случае изменения договора обязательства считаются измененными с момента заключения соглашения сторон об изменении договора, если иное не вытекает из соглашения или характера изменения договора, а при изменении договора в судебном порядке - с момента вступления в законную силу решения суда об изменении договора.

Инструкцией Банка России от 15.06.2004 N 117-И "О порядке представления резидентами и нерезидентами уполномоченным банкам документов и информации при осуществлении валютных операций, порядке учета уполномоченными банками валютных операций и оформления паспортов сделок" и Положением Банка России от 01.06.2004 N 258-П "О порядке представления резидентами уполномоченным банкам подтверждающих документов и информации, связанных с проведением валютных операций с нерезидентами по внешнеторговым сделкам, и осуществления уполномоченными банками контроля за проведением валютных операций" предусмотрено формирование и ведение в электронном виде уполномоченным банком, в котором по контракту резидентом оформлен или переоформлен паспорт сделки, такого документа как ведомость банковского контроля, которая в целях представления резидентом органам валютного контроля передается указанным банком резиденту на основании его письменного заявления.

Статьей 15 Закона определен порядок ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации валютных ценностей, валюты Российской Федерации и внутренних ценных бумаг. Кроме того, частью 1 статьи 19 Закона установлена обязанность резидентов в сроки, предусмотренные внешнеторговыми договорами (контрактами), обеспечить получение от нерезидентов на свои банковские счета в уполномоченных банках иностранной валюты или валюты Российской Федерации, причитающейся в соответствии с условиями указанных договоров (контрактов), в том числе за переданные нерезидентам товары, а также возврат в Российскую Федерацию денежных средств, уплаченных нерезидентам, в том числе за неввезенные на таможенную территорию Российской Федерации (неполученные на таможенной территории Российской Федерации) товары. За невыполнение резидентом в установленный срок указанных обязанностей предусмотрена административная ответственность в соответствии с частями 4 и 5 статьи 15.25 КоАП РФ.

Учитывая, что Законом не предусмотрено право агентов валютного контроля в целях осуществления валютного контроля запрашивать и получать от резидентов и нерезидентов дополнения и изменения к договорам, ведомости банковского контроля, документы, подтверждающие ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации товаров, а также вывоз из Российской валюты Российской Федерации, иностранной валюты и внешних и внутренних ценных бумаг в документарной форме, законопроект вносит соответствующие дополнения в перечень документов предусмотренных частью 4 статьи 23 Закона (подпункт "а" пункта 2 статьи 2 законопроекта).

Согласно части 8 статьи 23 Закона органы и агенты валютного контроля и их должностные лица обязаны сохранять в соответствии с законодательством Российской Федерации коммерческую, банковскую и служебную тайну, ставшую им известной при осуществлении их полномочий.

Документы и информация о валютных операциях резидентов и нерезидентов, открытии и ведении счетов могут также содержать сведения, составляющие налоговую тайну, режим которой установлен статьей 102 Налогового кодекса Российской Федерации. Статьей 102 Налогового кодекса Российской Федерации определены полномочия налоговых органов, а также таможенных органов в отношении использования ими сведений, составляющих налоговую тайну, а также установлено право ФНС России и ФТС России определять круг должностных лиц налоговых органов и, соответственно, таможенных органов, имеющих право доступа к сведениям, составляющим налоговую тайну. В этой связи применение Закона требует, чтобы его положения, предоставляющие право органам и агентам валютного контроля, их должностным лицам обмениваться документами и информацией, а также устанавливающие их обязанность предоставлять документы и информацию либо совершать определенные действия на ее основе, были увязаны не только с требованиями Федерального закона "О банках и банковской деятельности", но и с требованиями Налогового кодекса Российской Федерации.

В связи с этим законопроект вносит в часть 8 статьи 23 Закона изменения в части установления обязанности органов и агентов валютного контроля и их должностных лиц сохранять ставшую им известной при осуществлении их полномочий налоговую тайну (абзац третий подпункта "б" пункта 2 статьи 2 законопроекта).

При этом вопрос защиты сведений, составляющих коммерческую, налоговую и банковскую тайну, российским законодательством урегулирован. Статьей 183 Уголовного кодекса Российской Федерации и статьей 13.14 КоАП РФ установлены соответствующие меры уголовной и административной ответственности.

Возможность применения новых частей 13 - 16 статьи 23 Закона, предусмотренных законопроектом, требует установления, что представление и передача документов и информации одним агентом валютного контроля другому агенту валютного контроля (за исключением представления и передачи документов и информации одним уполномоченным банком другому уполномоченному банку) в предусмотренных Законом объеме и порядке, а также документов и информации, связанных с проведением резидентами и нерезидентами валютных операций, открытием и ведением счетов, агентами валютного контроля органам валютного контроля, одним органом валютного контроля другому органу валютного контроля, органом валютного контроля агенту валютного контроля не является нарушением коммерческой, банковской, налоговой и служебной тайны (подпункт "б" пункта 2 статьи 2 законопроекта).

Для надлежащего выполнения функций агентов валютного контроля таможенным органам недостаточно информации, передаваемой Банком России в виде ведомостей банковского контроля в соответствии с Соглашением об информационном взаимодействии Центрального банка Российской Федерации и Федеральной таможенной службы от 28.11.2006 N 01-48/12, с учетом того, что объем передаваемой Банком России ФТС России информации не обеспечивает реализацию всего спектра задач по осуществлению валютного контроля таможенными органами. Неохваченными указанным соглашением между Банком России и ФТС России остаются лизинговые сделки, договоры на перевозку, переработку товаров, деятельность по предоставлению услуг, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации.

Для принятия обоснованного и правомерного решения о наличии нарушения валютного законодательства таможенным органам необходимо своевременно с учетом сроков давности привлечения к административной ответственности получать в свое распоряжение информацию, имеющую отношение к внешнеторговой деятельности лица, которая в части совершения расчетов может быть получена только от уполномоченного банка. Для возбуждения дел об административных правонарушениях по выявленным фактам нарушений валютного законодательства необходимо документальное подтверждение факта нарушения. В ряде случаев без документов, которыми располагают уполномоченные банки, ведущие досье по паспорту сделки, сформировать доказательную базу невозможно.

Для надлежащего выполнения функций агентов валютного контроля налоговым органам также недостаточно документов и информации, передаваемой Банком России в соответствии с Соглашением от 01.08.2008 N ММ-25-2/6 "Об обмене документами и информацией, связанными с проведением резидентами и нерезидентами валютных операций, между Центральным банком Российской Федерации и Федеральной налоговой службой" (далее - Соглашение), целью которого является организация обмена документами и информацией по вопросам валютного контроля между сторонами для реализации установленных законодательством Российской Федерации обязанностей Банка России как органа валютного контроля и ФНС России как агента валютного контроля, а также повышения эффективности использования сторонами их информационных ресурсов в области валютного контроля.

В соответствии с Соглашением ФНС России должна получать централизованно от Банка России паспорта сделок, оформленные по внешнеторговым договорам (контрактам), а также кредитным договорам и договорам займа, заключаемым между резидентами и нерезидентами, и информацию о платежах из ведомостей банковского контроля, оформленных по указанным договорам.

Однако паспорта сделок и ведомости банковского контроля, передаваемые централизованно Банком России в ФНС России по телекоммуникационным каналам связи, могут содержать только обобщенные сведения из документов, связанных с проведением валютных операций.

Необходимо учитывать, что при проведении мероприятий валютного контроля, налоговые органы могут использовать для проверки либо оригиналы документов, либо заверенные в установленном порядке копии с этих документов, которые в дальнейшем должны в обязательном порядке прилагаться к протоколу об административном правонарушении за нарушение валютного законодательства. При этом зачастую только уполномоченные банки являются единственным источником получения документов и информации о проводимых резидентами и нерезидентами валютных операциях, например, когда проверяемое лицо не находится по своему месту нахождения, указанному в регистрационных документах или уклоняется от представления запрашиваемых агентом валютного контроля документов и информации.

Также, ввиду объективных причин, имеет место задержка передачи данных паспортов сделок и ведомостей банковского контроля территориальным налоговым органам, непосредственно осуществляющим мероприятия валютного контроля, а с учетом того, что КоАП РФ предусмотрены сроки давности привлечения к административной ответственности за нарушения валютного законодательства, такая задержка приводит часто к невозможности применения мер административной ответственности к нарушителю.

В этой связи необходимо введение в Закон прямой нормы, устанавливающей порядок взаимодействия уполномоченных банков с таможенными и налоговыми органами, которая предусматривала бы передачу копий документов, связанных с проведением валютных операций, открытием и ведением счетов, в рамках установленного Законом перечня, что позволит обеспечить надлежащее качество доказательной базы по делам об административных правонарушениях, возбуждаемым должностными лицами таможенных и налоговых органов (дополнение статьи 23 Закона частью 13).

Одновременно законопроект дополняет статью 23 Закона частями 15 и 16, предусматривающими возможность предоставления уполномоченным банкам и государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)" для обеспечения возможности осуществления ими функции агентов валютного контроля по их запросам следующей информации:

от ФТС России о соответствии (несоответствии) сведений в представленных резидентами в уполномоченный банк или государственную корпорацию "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)" таможенных декларациях на товары, перемещаемые через таможенную границу Российской Федерации, сведениям, имеющимся в распоряжении таможенных органов;

от ФНС России информацию, подтверждающую уведомление (неуведомление) налогового органа по месту учета резидента об открытии счета (вклада) в банке за пределами территории Российской Федерации.

Законопроект устанавливает предельные сроки исполнения запросов уполномоченных банков со стороны ФТС России и ФНС России и определяет, что обмен информацией между уполномоченными банками, с одной стороны, и ФТС России и ФНС России, с другой стороны осуществляется в электронном виде в порядке, установленном, соответственно, ФТС России и ФНС России.

Предлагаемые законопроектом изменения в статью 26 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" и статьи 22 и 23 Закона направлены на обеспечение возможности надлежащего выполнения Росфиннадзором (его территориальными органами), таможенными и налоговыми органами функций по контролю за соблюдением резидентами и нерезидентами валютного законодательства Российской Федерации.

Принятие законопроекта позволит повысить качество и эффективность регулирования отношений в валютной сфере, устранит правовые коллизии и позволит государству осуществлять полноценный контроль за соблюдением резидентами и нерезидентами валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования

Учитывая необходимость принятия ФТС России и ФНС России порядка обмена информацией с уполномоченными банками и государственной корпорацией "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)" в электронном виде, а также установление законопроектом новых прав и обязанностей органов и агентов валютного контроля предусматривается вступление в силу федерального закона по истечении 90 дней со дня его официального опубликования.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части регулирования обмена документами и информацией между органами валютного контроля и агентами валютного контроля"

Принятие и реализация Федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части регулирования обмена документами и информацией между органами валютного контроля и агентами валютного контроля" не потребуют дополнительных затрат средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Перечень нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с вступлением в силу Федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части регулирования обмена документами и информацией между органами валютного контроля и агентами валютного контроля"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части регулирования обмена документами и информацией между органами валютного контроля и агентами валютного контроля" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части регулирования обмена документами и информацией между органами валютного контроля и агентами валютного контроля" потребует:

установления ФТС России порядка обмена информацией в электронном виде между федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области таможенного дела, и уполномоченными банками и государственной корпорацией "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)";

установления ФНС России порядка обмена информацией в электронном виде между федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным по контролю и надзору в области налогов и сборов, и уполномоченными банками и государственной корпорацией "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)".

Перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с вступлением в силу Федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части регулирования обмена документами и информацией между органами валютного контроля и агентами валютного контроля"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части регулирования обмена документами и информацией между органами валютного контроля и агентами валютного контроля" не повлечет необходимости признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия других актов федерального законодательства.