Пояснительная записка к проекту федерального закона N 400689-5 "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (в части совершенствования законодательства в сфере борьбы с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров) (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 400689-5 "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" направлен на совершенствование законодательства Российской Федерации в сфере борьбы с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ (далее - наркотики) и их прекурсоров.

В частности, законопроектом предлагается внести изменение в статью 63 "Обстоятельства, отягчающие наказание" Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК), установив, что совершение преступления с использованием наркотиков, а также сильнодействующих веществ является отягчающим обстоятельством.

Также законопроектом предлагается внести изменение в пункт "а" части первой статьи 104.1 "Конфискация имущества" УК, установив, что деньги, ценности и иное имущество, полученные в результате совершения преступлений, предусмотренных частью второй статьи 228.2 "Нарушение правил оборота наркотических средств или психотропных веществ" и предлагаемой проектом новой статьей 228.4 "Незаконные производство, сбыт или пересылка прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ" УК, подлежат конфискации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 47 Федерального закона "О наркотических средствах и психотропных веществах" наркотики, прекурсоры, инструменты или оборудование, находящиеся под специальным контролем и используемые для производства и изготовления наркотиков, изъятые из незаконного оборота, подлежат конфискации и обращению в доход государства в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Кроме того, пунктом 3 указанной статьи установлено, что имущество, полученное в результате деятельности, связанной с незаконным оборотом наркотиков и прекурсоров, или используемое для осуществления указанной деятельности, также подлежит конфискации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Следует отметить, что целью преступлений, предусмотренных пунктом "а" части первой статьи 104.1 УК (в том числе статьями 228.1 "Незаконные производство, сбыт или пересылка наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов", 229 "Хищение либо вымогательство наркотических средств или психотропных веществ" УК) в той или иной степени является незаконное обогащение.

Мотивом нарушения правил оборота наркотиков, совершенного из корыстных побуждений (часть вторая статьи 228.2 УК), а также незаконного производства, сбыта или пересылки прекурсоров (предлагаемая статья 228.4 УК) также является нажива.

На основании изложенного указанные составы преступлений должны быть включены в перечень преступлений, при совершении которых в качестве одной из мер уголовно-правового характера предусмотрена конфискация имущества. При этом данные предложения согласуются с нормами подпункта "а" пункта 4 статьи 3 Конвенции Организации Объединенных Наций о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 года (далее - Конвенция ООН 1988 года).

Серьезной проблемой, создающей препятствия для эффективной борьбы с наркопреступностью, является недостаточная дифференциация для целей УК размеров наркотиков, находящихся в незаконном обороте.

В соответствии с действующим уголовным законодательством ответственность за отдельные виды преступлений, связанных с незаконным оборотом большинства наркотиков, наступает с половины грамма. Это так называемый крупный размер. При этом особо крупным размером для этих наркотиков является масса свыше 2,5 грамма. Отсутствие иных критериев при определении степени общественной опасности преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков, приводит к тому, что ответственность за сбыт 2,5 грамма героина аналогична ответственности за сбыт 10 килограммов этого же наркотика.

В целях решения указанной проблемы законопроектом предлагается ввести дополнительный квалифицирующий признак преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков, заменив действующую двухзвенную (крупный и особо крупный размеры) систему дифференциации уголовной ответственности за совершение данных преступлений на трехзвенную (значительный, крупный и особо крупный размеры), предусмотрев при этом более строгие санкции.

Следует отметить, что дифференцированный подход к уголовной ответственности за преступления, связанные с незаконным оборотом наркотиков, предусмотрен в статьях 228 "Незаконные приобретение, хранение, перевозка, изготовление, переработка наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов", 228.1 "Незаконные производство, сбыт или пересылка наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов" и 229 "Хищение либо вымогательство наркотических средств или психотропных веществ" УК. Законопроектом предлагается установить аналогичный подход и к контрабанде наркотиков, ответственность за совершение которой в настоящее время не зависит от размера незаконно перемещаемых через границу наркотиков.

Учитывая, что установление дифференциации уголовной ответственности за контрабанду наркотиков в зависимости от их количества в рамках действующей статьи 188 "Контрабанда" УК не представляется возможным, законопроектом предлагается выделить контрабанду наркотиков в самостоятельный состав преступления, предусмотрев его в новой статье 188.1 "Контрабанда наркотических средств, психотропных веществ, их прекурсоров или аналогов, инструментов или оборудования, используемых для изготовления наркотических средств или психотропных веществ" УК.

Также предлагаемая законопроектом в новой редакции статья 228.1 предусматривает повышенную ответственность за сбыт наркотиков или их аналогов в исправительном учреждении, образовательном учреждении, на объектах спорта, а также в помещениях, используемых в сфере развлечения (досуга).

Указанное изменение обусловлено повышенной общественной опасностью такого деяния, а также требованиями подпункта "g" пункта 5 статьи 3 Конвенции ООН 1988 года, в соответствии с которыми стороны обеспечивают, чтобы суды и другие имеющие юрисдикцию компетентные органы могли принимать во внимание в качестве обстоятельств, отягчающих правонарушения, - сбыт наркотиков, совершенный в исправительном учреждении или в учебном заведении, или общественном учреждении, или в непосредственной близости от них, или в других местах, которые используются школьниками и студентами.

Одной из важнейших составляющих противодействия незаконному обороту наркотиков является эффективный контроль за оборотом прекурсоров - веществ, используемых при производстве, изготовлении и переработке наркотиков.

Предусмотренные законодательством Российской Федерации меры контроля в данной сфере недостаточно эффективны и не реализуют основную свою задачу - предотвращение поступления прекурсоров в незаконный оборот и их использование для незаконного изготовления наркотиков.

Такой вывод подтверждается непрерывным ростом объема изымаемых из незаконного оборота прекурсоров.

Так, только за 2008 год правоохранительными органами Российской Федерации ликвидировано более 1600 нарколабораторий и изъято более 15 тонн прекурсоров, используемых при изготовлении наркотиков.

В Российской Федерации на более чем 150 промышленных предприятиях осуществляется крупнотоннажное производство таких прекурсоров, как ангидрид уксусной кислоты, толуол, ацетон, этиловый эфир, серная и соляная кислоты.

Значительные объемы и широта сфер применения прекурсоров при минимуме мер ответственности за их незаконный оборот создают предпосылки для утечки этих веществ из легального оборота.

Практика показывает, что одними из основных потребителей прекурсоров являются государства центрально-азиатского региона, где производятся наркотики опийной группы, а также страны Европы, где расположены лаборатории по производству синтетических наркотиков.

Принципиально новые подходы к вопросам контроля за оборотом прекурсоров определены Федеральным законом от 18 июля 2009 г. N 177-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием контроля за оборотом прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ".

С целью реализации данного Федерального закона и совершенствования законодательства Российской Федерации, предусматривающего ответственность за преступления и правонарушения, связанные с незаконным оборотом прекурсоров, законопроектом предлагается ряд новелл.

В настоящее время преступные деяния лиц, нарушающих правила оборота прекурсоров, квалифицируются по части первой статьи 188 "Контрабанда" и статье 228.2 "Нарушение правил оборота наркотических средств или психотропных веществ" УК, а в отношении прекурсоров, являющихся сильнодействующими или ядовитыми веществами, - по статье 234 "Незаконный оборот сильнодействующих или ядовитых веществ в целях сбыта" УК, а по административным правонарушениям - по статье 6.16 "Нарушение правил оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров" Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП).

Предметом преступлений, предусмотренных частью второй статьи 188 и статьей 234 УК, являются только те прекурсоры списка IV перечня наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации (далее - Перечень), которые одновременно являются сильнодействующими или ядовитыми веществами в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. N 964. Незаконное перемещение через границу прекурсоров, не являющихся ядовитыми или сильнодействующими веществами, квалифицируется в соответствии с частью первой статьи 188 УК как контрабанда обычных товаров.

Такие меры уголовной и административной ответственности недостаточны для обеспечения эффективного противодействия незаконному обороту прекурсоров.

В связи с изложенным законопроектом предлагается ужесточить ответственность за контрабанду прекурсоров, включенных в таблицы I и II списка IV Перечня (по сравнению с контрабандой обычных товаров), включив в новую статью 188.1 УК соответствующий состав преступления, а также дополнить УК статьями 228.3 "Незаконные изготовление, приобретение, хранение или перевозка прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ" и 228.4 "Незаконные производство, сбыт или пересылка прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ", установив одновременно такие квалифицирующие признаки преступлений, как совершение указанных деяний в крупном или особо крупном размерах. Данные предложения согласуются с нормами пункта 1 статьи 3 Конвенции ООН 1988 года.

Федеральным законом от 28 июня 2009 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" усовершенствован механизм административной ответственности за правонарушения в сфере оборота наркотиков и прекурсоров путем дополнения КоАП статьей 6.16 "Нарушение правил оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров". Вместе с тем данная статья распространяет свое действие на правонарушения, связанные с легальным оборотом наркотиков и прекурсоров, причем только в отношении юридических лиц.

С целью устранения правового пробела законопроектом предлагается дополнить КоАП статьей 6.17, которой предусматривается введение административной ответственности физических лиц за незаконные изготовление, приобретение, хранение, перевозку, производство или сбыт прекурсоров, включенных в таблицы I и II списка IV Перечня, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния. Одновременно законопроектом предлагается внести изменения в часть 1 статьи 23.1 и часть 2 статьи 28.3 КоАП, наделив полномочием составлять протоколы об указанных административных правонарушениях должностных лиц органов внутренних дел (милиции), таможенных органов, органов, уполномоченных в области здравоохранения, и органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, а судей - рассматривать дела об указанных административных правонарушениях.

Статьей 6.9 КоАП за потребление наркотиков без назначения врача установлена административная ответственность в размере от пятисот до одной тысячи рублей или в виде административного ареста на срок до пятнадцати суток. При этом частью 3 статьи 20.20 КоАП за аналогичное правонарушение, совершенное в общественном месте, не предусмотрено санкции в виде административного ареста.

В целях установления санкции, адекватной правонарушению, и ужесточения административной ответственности за потребление наркотиков без назначения врача либо потребление иных одурманивающих веществ в общественных местах законопроектом предлагается дополнить часть 3 статьи 20.20 КоАП санкцией в виде административного ареста на срок до пятнадцати суток. Поскольку в соответствии с частью 1 статьи 3.9 КоАП административный арест назначается судьей, законопроектом предусматривается внести изменение в часть 2 статьи 23.1 КоАП, установив, что дела об указанных административных правонарушениях рассматриваются судьями в случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступили указанные дела, передает их на рассмотрение судье. Полномочие по рассмотрению дела об указанном административном правонарушении в части назначения штрафа предлагается сохранить за органами внутренних дел (милицией) и органами по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (статьи 23.3 и 23.63 КоАП).

Кроме того, законопроектом предусматривается внесение ряда изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (далее - УПК).

В частности, законопроектом предлагается определить подсудность дел о преступлениях, связанных с незаконным изготовлением, приобретением, хранением или перевозкой прекурсоров наркотиков (статья 228.3 УК), районному суду, а также предусмотреть возможность проведения дознания по указанным делам органами по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и органами внутренних дел Российской Федерации.

В настоящее время следователи органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ осуществляют предварительное расследование по делам о преступлениях, предусмотренных статьей 234 "Незаконный оборот сильнодействующих или ядовитых веществ в целях сбыта" УК. Законопроектом предусматривается наделение следователей органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ полномочиями производить предварительное следствие также по уголовным делам о контрабанде сильнодействующих и ядовитых веществ (части вторая - четвертая статьи 188 УК).

Также законопроектом предлагается отнести производство предварительного следствия по делам о преступлениях, связанных с контрабандой наркотиков, их аналогов, прекурсоров, инструментов или оборудования, используемых для изготовления наркотиков (статья 188.1 УК), к альтернативной подследственности органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов внутренних дел Российской Федерации и органов федеральной службы безопасности, установив, что предварительное следствие по указанным делам может производиться следователями органа, выявившего эти преступления, а также наделив таможенные органы полномочиями проводить по ним неотложные следственные действия.

Производство дознания по делам о преступлениях, связанных с незаконными изготовлением, приобретением, хранением или перевозкой прекурсоров (статья 228.3 УК), а также предварительного следствия по делам о преступлениях, связанных с их незаконными производством, сбытом или пересылкой (статья 228.4 УК), законопроектом предлагается отнести к подследственности органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и органов внутренних дел Российской Федерации. Также предусматривается установить, что предварительное следствие по делам о преступлениях, предусмотренных статьей 228.4 УК, может производиться следователями органа, выявившего эти преступления.

Кроме того, органами по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ в рамках расследования уголовных дел о преступлениях, связанных с незаконным оборотом наркотиков, регулярно выявляются факты совершения преступлений, предусмотренных частями первой и третьей статьи 327 "Подделка, изготовление или сбыт поддельных документов, государственных наград, штампов, печатей, бланков" УК, производство дознания по которым не отнесено к их подследственности, в результате чего они обязаны выделять соответствующие материалы из уголовных дел и направлять их по подследственности в другие органы, что затрудняет правоприменение указанной статьи УК. В связи с изложенным законопроектом предлагается наделить органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ полномочиями производства дознания по делам об указанных преступлениях.

Принятие федерального закона повлечет за собой необходимость издания ряда постановлений Правительства Российской Федерации:

"Об утверждении крупного и особо крупного размеров прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ для целей статей 188.1, 228.3 и 228.4 Уголовного кодекса Российской Федерации";

"О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. N 964";

"Об утверждении значительного, крупного и особо крупного размеров наркотических средств и психотропных веществ для целей статей 188.1, 228, 228.1 и 229 Уголовного кодекса Российской Федерации и признании утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации от 7 февраля 2006 г. N 76".

Учитывая необходимость издания указанных постановлений Правительства Российской Федерации, статьей 4 законопроекта предлагается предусмотреть вступление в силу федерального закона по истечении 180 дней со дня его официального опубликования.

Перечень нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием федерального закона "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"

Принятие федерального закона "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" потребует издания следующих постановлений Правительства Российской Федерации:

1. "Об утверждении крупного и особо крупного размеров прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ для целей статей 188.1, 228.3 и 228.4 Уголовного кодекса Российской Федерации". Данным постановлением предполагается установить крупный и особо крупный размеры прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ (далее - прекурсоры) для целей предлагаемых законопроектом статей 188.1, 228.3 и 228.4 Уголовного кодекса Российской Федерации.

2. "О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. N 964". Данным постановлением предполагается исключить вещества, являющиеся прекурсорами, из списков сильнодействующих и ядовитых веществ для целей статьи 234 и других статей Уголовного кодекса Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. N 964.

3. "Об утверждении значительного, крупного и особо крупного размеров наркотических средств и психотропных веществ для целей статей 188.1, 228, 228.1 и 229 Уголовного кодекса Российской Федерации и признании утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации от 7 февраля 2006 г. N 76". В связи с предлагаемой законопроектом трехзвенной (вместо действующей двухзвенной) системы дифференциации уголовной ответственности за совершение ряда преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, указанным постановлением предполагается установить значительный, крупный и особо крупный размеры наркотических средств и психотропных веществ для целей статей 188.1, 228, 228.1 и 229 Уголовного кодекса Российской Федерации.

Срок подготовки соответствующих проектов постановлений Правительства Российской Федерации - III квартал 2010 года.

Исполнитель - ФСКН России.

Соисполнители - МВД России, Минздравсоцразвития России, Минпромторг России, Минэкономразвития России, ФСБ России, ФТС России.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"

Принятие федерального закона "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" не повлечет расходов, покрываемых за счет федерального бюджета.