Пояснительная записка к проекту федерального закона N 418463-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации в части упрощения процедуры эмиссии ценных бумаг эмитентов, ценные бумаги которых включены в котировальные списки фондовых бирж, изменения процедуры эмиссии привилегированных акций при изменении объема удостоверяемых ими прав, уточнения требований к раскрытию информации в проспекте ценных бумаг, совершенствования правового регулирования процедуры эмиссии ценных бумаг при реорганизации юридических лиц" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 418463-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации в части упрощения процедуры эмиссии ценных бумаг эмитентов, ценные бумаги которых включены в котировальные списки фондовых бирж, изменения процедуры эмиссии привилегированных акций при изменении объема удостоверяемых ими прав, уточнения требований к раскрытию информации в проспекте ценных бумаг, совершенствования правового регулирования процедуры эмиссии ценных бумаг при реорганизации юридических лиц"

Досье на проект федерального закона

Разработка проекта федерального закона, предусматривающего внесение в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации изменений, направленных на совершенствование правового регулирования отношений, связанных с процедурой эмиссии ценных бумаг, в том числе в части упрощения процедуры эмиссии ценных бумаг акционерных обществ, ценные бумаги которых включены в котировальные списки фондовых бирж, изменения процедуры эмиссии привилегированных акций при изменении объема удостоверяемых ими прав, уточнения требований к раскрытию информации в проспекте ценных бумаг, совершенствования правового регулирования процедуры эмиссии ценных бумаг при реорганизации юридических лиц, предусмотрена пунктом 10 Плана первоочередных мероприятий по реализации Стратегии развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 г. N 2043-р, пунктом 10 Плана мероприятий по созданию международного финансового центра в Российской Федерации, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 июля 2009 г. N 911-р, пунктом 33 Плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2010 год, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2009 г. N 2063-р.

Основная идея законопроекта заключается в совершенствовании российского законодательства в сфере регулирования отношений, связанных с осуществлением процедуры эмиссии ценных бумаг, раскрытием информации в проспекте ценных бумаг, изменением объема прав, удостоверяемых привилегированными акциями.

Целью законопроекта является снятие излишних административных барьеров при осуществлении эмиссии ценных бумаг, изменении объема прав, удостоверяемых привилегированными акциями, а также обеспечение защиты прав и законных интересов акционеров - владельцев обыкновенных и привилегированных акций.

Отношения, связанные с осуществлением процедуры эмиссии ценных бумаг, раскрытием информации в проспекте ценных бумаг, изменением объема прав, удостоверяемых привилегированными акциями, регулируются нормами Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона "О рынке ценных бумаг", Федерального закона "Об акционерных обществах".

1. Согласно статье 2 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" под эмиссией ценных бумаг понимается установленная указанным Федеральным законом последовательность действий эмитента по размещению эмиссионных ценных бумаг. Обязательные этапы процедуры эмиссии ценных бумаг установлены статьей 19 Федерального закона "О рынке ценных бумаг". При этом процедура эмиссии должна включать указанные этапы, если иное не предусмотрено Федеральным законом "О рынке ценных бумаг" или иными федеральными законами.

Федеральным законом "О рынке ценных бумаг" в настоящее время уже предусмотрены случаи, в которых эмиссия ценных бумаг может осуществляться без отдельных этапов, предусмотренных статьей 19 указанного Федерального закона. Так, в частности, в соответствии со статьей 27(5.2) Федерального закона "О рынке ценных бумаг" без государственной регистрации выпуска (дополнительного выпуска), регистрации проспекта и государственной регистрации отчета об итогах выпуска (дополнительного выпуска) может осуществляться эмиссия биржевых облигаций. Отказ от регистрационных процедур в отношении биржевых облигаций продиктован тем, что размещение указанных облигаций осуществляется только путем открытой подписки на торгах фондовой биржи. В этой связи биржевые облигации проходят процедуру допуска их к торгам на фондовой бирже, предусматривающую, в том числе, представление эмитентом биржевых облигаций соответствующих документов фондовой бирже, их проверку фондовой биржей на предмет соблюдения эмитентом требований законодательства Российской Федерации и принятие уполномоченным органом фондовой биржи решения о допуске биржевых облигаций к торгам. Следует также отметить, что в общем случае эмитентами биржевых облигаций могут выступать только такие хозяйственные общества, у которых акции или облигации ранее уже прошли процедуру листинга (включены в котировальный список) фондовой биржи. Иными словами, упрощенную процедуру эмиссии для биржевых облигаций эмитенту разрешается использовать только после того, как регистрирующим органом в установленном порядке были осуществлены все необходимые регистрационные действия в отношении хотя бы одного из выпусков (дополнительных выпусков) его акций или облигаций и указанные ценные бумаги прошли процедуру листинга на фондовой бирже.

Проверка соблюдения эмитентом установленных требований законодательства Российской Федерации как со стороны регистрирующего органа, так и со стороны фондовой биржи существенно снижает риски, связанные с нарушением прав и законных интересов акционеров и инвесторов при проведении эмиссии ценных бумаг, что, в свою очередь, позволяет в дальнейшем отказаться от проведения такой "двойной" проверки для последующих выпусков (дополнительных выпусков) биржевых облигаций.

Представляется, что возможность использования процедуры эмиссии, облегченной за счет отказа от регистрационных действий, должна предоставляться не только в отношении облигаций, но и в отношении акций тех акционерных обществ, акции которых той же категории (типа) прошли процедуру листинга на фондовой бирже. Освобождение эмитента от проведения "двойной" проверки на соблюдение установленных требований законодательства Российской Федерации позволит снизить его временные и материальные затраты, связанные с выходом на публичный рынок капитала, а значит - сделать финансовый рынок более доступным для ведущих российских компаний. При этом отказ от регистрационных действий в отношении дополнительного выпуска акций, так же как и для биржевых облигаций, должен быть обусловлен размещением соответствующих акций на торгах фондовой биржи.

С учетом особенностей кредитных организаций и осуществлением Банком России контроля за финансовым положением приобретателей акций кредитных организаций отказ от регистрационных действий при проведении дополнительной эмиссии акций не будет распространяться на кредитные организации.

2. В соответствии с частью третьей пункта 1 статьи 19 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" при реорганизации юридических лиц, в том числе акционерных обществ, осуществляемой в форме слияния, разделения, выделения и преобразования, размещение эмиссионных ценных бумаг, в том числе акций, осуществляется до государственной регистрации их выпуска, а государственная регистрация отчета об итогах выпуска эмиссионных ценных бумаг осуществляется одновременно с государственной регистрацией выпуска эмиссионных ценных бумаг.

Таким образом, особенностью процедуры эмиссии акций при реорганизации акционерных обществ (за исключением реорганизации в форме присоединения) является то, что эмитент - акционерное общество, созданное в результате реорганизации, обращается в регистрирующий орган за осуществлением государственной регистрации соответствующего выпуска и отчета об итогах выпуска ценных бумаг после размещения таких ценных бумаг. При этом указанные ценные бумаги признаются (считаются) размещенными в дату внесения в Единый государственный реестр юридических лиц (далее - ЕГРЮЛ) записи о создании в результате реорганизации акционерного общества - эмитента указанных ценных бумаг.

Поскольку государственная регистрация выпусков акций, размещенных при реорганизации, осуществляется после состоявшейся реорганизации и размещения ценных бумаг, регистрирующий орган лишен возможности предотвратить нарушения, которые были допущены в ходе эмиссии. Более того, выявление нарушений, допущенных на стадии принятия решения о реорганизации (например, несоответствие условий реорганизации требованиям законодательства Российской Федерации о ценных бумагах), в соответствии со статьей 21 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" является основанием для принятия регистрирующим органом решения об отказе в государственной регистрации выпуска акций, размещенных при реорганизации. Однако эмитент (акционерное общество, созданное в результате реорганизации) не имеет возможности устранить такие нарушения, поскольку законодательство Российской Федерации не содержит механизма, позволяющего изменить условия создания юридического лица после его создания (внесения в ЕГРЮЛ записи о государственной регистрации юридического лица), а реорганизованное юридическое лицо (за исключением юридического лица, реорганизованного в форме выделения) уже прекратило свою деятельность. В результате возникает "тупиковая" ситуация, при которой созданное в результате реорганизации акционерное общество в силу общей правоспособности, возникающей с момента его создания (пункт 3 статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации), вправе осуществлять финансово-хозяйственную деятельность, но фактически находится вне рамок правого поля, установленных законодательством Российской Федерации о ценных бумагах.

В этой связи законопроектом вводится процедура, в соответствии с которой документы для государственной регистрации выпуска акций акционерного общества, размещаемых при реорганизации, должны представляться в регистрирующий орган до государственной регистрации акционерного общества, создаваемого в результате реорганизации. При этом в случае принятия регистрирующим органом решения о государственной регистрации соответствующего выпуска акций, размещаемых при реорганизации, такое решение вступает в силу с даты государственной регистрации акционерного общества, созданного в результате реорганизации. Документ, подтверждающий принятие регистрирующим органом решения о государственной регистрации выпуска акций, размещаемых при реорганизации (например, решение о выпуске акций с отметкой регистрирующего органа, содержащей присвоенный выпуску акций государственный регистрационный номер), предлагается включить в состав документов, представляемых органу, осуществляющему государственную регистрацию юридических лиц, для внесения записи в ЕГРЮЛ о государственной регистрации акционерного общества, создаваемого в результате реорганизации. Указанная процедура позволит выявлять и устранять нарушения, связанные с реорганизацией, до ее завершения и, соответственно, обеспечит надлежащую защиту прав и законных интересов акционеров акционерных обществ, создаваемых в результате реорганизации.

Принципиально иной подход представляется необходимым использовать в случае реорганизации юридического лица - эмитента облигаций или иных эмиссионных ценных бумаг, за исключением акций. Владельцы облигаций и иных эмиссионных ценных бумаг являются кредиторами эмитента указанных ценных бумаг. При реорганизации эмитента его права и обязанности, в том числе удостоверяемые облигациями или иными эмиссионными ценными бумагами, переходят к правопреемнику в соответствии с передаточным актом или разделительным балансом (статья 58 Гражданского кодекса Российской Федерации). Вместе с тем, законодательство Российской Федерации не содержит реального механизма передачи обязательств по выпущенным облигациям или иным эмиссионным ценным бумагам, позволяющего обеспечить права владельцев ценных бумаг и экономические интересы реорганизуемых эмитентов. В этой связи законопроектом предусматривается специальный порядок передачи обязательств по облигациям или иным эмиссионным ценным бумагам реорганизуемой организации к ее правопреемнику. Такой специальный порядок предполагает "замену эмитента", при которой правопреемник становится на место реорганизованного эмитента и отвечает от своего имени перед владельцами ценных бумаг в том объеме и на тех условиях, которые будут существовать на момент его государственной регистрации. При этом проведение отдельной самостоятельной эмиссии облигаций или иных ценных бумаг правопреемника не осуществляется.

Законопроектом также устанавливается ряд общих правил (принципов), которые должны соблюдаться при проведении процедуры "замены эмитента". Так, обязательства по ценным бумагам одного выпуска должны переходить только к одному юридическому лицу - правопреемнику эмитента ценных бумаг. Правопреемником, к которому переходят обязательства по ценным бумагам, должна являться организация, которая в соответствии с законодательством Российской Федерации вправе осуществлять эмиссию соответствующего вида ценных бумаг. Правопреемник должен нести обязанности, связанные с раскрытием информации по ценным бумагам. Например, в случае регистрации проспекта ценных бумаг правопреемник обязан осуществлять раскрытие информации в соответствии со статьей 30 Федерального закона "О рынке ценных бумаг".

3. В соответствии с пунктом 2 статьи 31 Федерального закона "Об акционерных обществах" акционеры - владельцы обыкновенных акций общества могут в соответствии с указанным Федеральным законом и уставом общества участвовать в общем собрании акционеров с правом голоса по всем вопросам его компетенции, а также имеют право на получение дивидендов, а в случае ликвидации общества - право на получение части его имущества. По смыслу указанной нормы объем прав по обыкновенным акциям четко определен Федеральным законом "Об акционерных обществах" и не подлежит изменению.

В отличие от обыкновенных акций, статьей 32 Федерального закона "Об акционерных обществах" допускается варьирование объема прав по привилегированным акциям. При этом если привилегированные акции одного типа должны предоставлять акционерам - их владельцам одинаковый объем прав и иметь одинаковую номинальную стоимость (абзац второй пункта 1 статьи 32 Федерального закона "Об акционерных обществах"), то привилегированные акции разных типов отличаются именно объемом прав, которые они представляют акционерам - их владельцам.

Изменение объема прав по привилегированным акциям может иметь место:

в части определения размера дивиденда или ликвидационной стоимости, если ранее он не был определен, а в случае, когда размер дивиденда или ликвидационной стоимости уже был определен, - в части изменения такого размера (порядка определения размера) (пункт 2 статьи 32 Федерального закона "Об акционерных обществах");

в части изменения срока выплаты определенного размера дивиденда (кумулятивные привилегированные акции);

в части изменения очередности выплаты определенного размера дивидендов или ликвидационной стоимости по двум или более типам привилегированных акций;

в части установления возможности, порядка и условий конвертации привилегированных акций в обыкновенные акции или привилегированных акций определенного типа в привилегированные акции другого типа (пункт 3 статьи 32 Федерального закона "Об акционерных обществах").

Согласно статье 2 и пункту 1 статьи 17 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" объем прав, закрепленных именной бездокументарной эмиссионной ценной бумагой, устанавливается решением о выпуске указанных ценных бумаг. При этом эмитент не вправе изменить решение о выпуске (дополнительном выпуске) эмиссионных ценных бумаг в части объема прав по эмиссионной ценной бумаге, установленных этим решением, после государственной регистрации выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг (пункт 3 статьи 17 Федерального закона "О рынке ценных бумаг").

С учетом изложенного, изменение объема прав по привилегированным акциям влечет необходимость осуществления отдельной эмиссии привилегированных акций с иным объемом прав. Способом размещения акций в этом случае является конвертация, предполагающая размещение "новых" акций за счет погашения "старых" (ранее размещенных) акций. Соответственно, если "старые" акции обращались на фондовой бирже, проведение конвертации приводит к исключению указанных ценных бумаг из списка ценных бумаг, допущенных к торгам на фондовой бирже, а если акционерное общество заинтересовано в том, чтобы "новые" акции также были допущены к торгам на фондовой бирже, - к необходимости регистрации проспекта "новых" акций и "повторному" прохождению процедуры их допуска к торгам на фондовой бирже. Указанные обстоятельства отрицательно сказываются на ликвидности российского фондового рынка и его привлекательности для российских и иностранных инвесторов.

В этой связи представляется необходимым отказаться от проведения "технических" эмиссий, предусматривающих конвертацию привилегированных акций в связи с изменением предоставляемого объема прав, заменив упомянутые "технические" эмиссии процедурой внесения соответствующих необходимых изменений в зарегистрированное в установленном порядке решение о выпуске привилегированных акций. Введение указанной процедуры позволит избежать погашения акций и связанных с этим издержек эмитента ценных бумаг. При этом процедура внесения изменений в зарегистрированное решение о выпуске (дополнительном выпуске) ценных бумаг предусматривает регистрацию таких изменений регистрирующим органом на основании соответствующего заявления эмитента, к которому прилагаются документы, подтверждающие соблюдение им установленных требований законодательства Российской Федерации о ценных бумагах. Не соблюдение эмитентом установленных требований законодательства Российской Федерации о ценных бумагах будет являться основанием для принятия регистрирующим органом решения об отказе в регистрации указанных изменений.

Законопроектом также устанавливаются иные случаи и порядок внесения изменений в решение о выпуске (дополнительном выпуске) и (или) проспект ценных бумаг.

Кроме того, в целях повышения конкурентоспособности российского финансового рынка, обеспечения участия в размещении глобальных инвесторов законопроектом вводится возможность установления условий размещения ценных бумаг, аналогичных тем, которые действуют на развитых иностранных финансовых рынках. В частности, устанавливаются возможность размещения ценных бумаг на условиях неполной оплаты, если обязательство по их полной оплате принимает на себя брокер, оказывающий эмитенту услуги по размещению ценных бумаг, а также возможность обращения размещенных ценных бумаг до государственной регистрации отчета (представления уведомления) об итогах их выпуска.

Принятие законопроекта позволит снизить административные барьеры, связанные с выходом российских компаний на рынок капитала, а также укрепить доверие со стороны российских и иностранных инвесторов к российскому фондовому рынку, что будет способствовать притоку дополнительных инвестиций в экономику Российской Федерации. Также можно прогнозировать общее повышение инвестиционной привлекательности российского финансового рынка и улучшение инвестиционного климата в Российской Федерации.

Перечень нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с проектом федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации в части упрощения процедуры эмиссии ценных бумаг эмитентов, ценные бумаги которых включены в котировальные списки фондовых бирж, изменения процедуры эмиссии привилегированных акций при изменении объема удостоверяемых ими прав, уточнения требований к раскрытию информации в проспекте ценных бумаг, совершенствования правового регулирования процедуры эмиссии ценных бумаг при реорганизации юридических лиц"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации в части упрощения процедуры эмиссии ценных бумаг эмитентов, ценные бумаги которых включены в котировальные списки фондовых бирж, изменения процедуры эмиссии привилегированных акций при изменении объема удостоверяемых ими прав, уточнения требований к раскрытию информации в проспекте ценных бумаг, совершенствования правового регулирования процедуры эмиссии ценных бумаг при реорганизации юридических лиц" не потребует признания утратившими силу, приостановления, внесения изменений или принятия нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации в части упрощения процедуры эмиссии ценных бумаг эмитентов, ценные бумаги которых включены в котировальные списки фондовых бирж, изменения процедуры эмиссии привилегированных акций при изменении объема удостоверяемых ими прав, уточнения требований к раскрытию информации в проспекте ценных бумаг, совершенствования правового регулирования процедуры эмиссии ценных бумаг при реорганизации юридических лиц"

Принятие и реализация федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации в части упрощения процедуры эмиссии ценных бумаг эмитентов, ценные бумаги которых включены в котировальные списки фондовых бирж, изменения процедуры эмиссии привилегированных акций при изменении объема удостоверяемых ими прав, уточнения требований к раскрытию информации в проспекте ценных бумаг, совершенствования правового регулирования процедуры эмиссии ценных бумаг при реорганизации юридических лиц" не требует дополнительных затрат из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, муниципальных бюджетов, а также из бюджетов внебюджетных фондов.