Пояснительная записка к проекту федерального закона N 407849-5 "О внесении изменений в Семейный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 407849-5 "О внесении изменений в Семейный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Досье на проект федерального закона

1. Предлагаемый проект федерального закона "О внесении изменений в Семейный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" разработан на основе проекта федерального закона N 304460-5 "О внесении изменений в Семейный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях установления ответственности за неисполнение решения суда о порядке осуществления родительских прав и (или) о месте жительства ребенка" и проекта федерального закона N 304470-5 "О внесении изменений в Семейный кодекс Российской Федерации в целях обеспечения защиты прав детей на семью как естественную среду для их роста и благополучия". Указанные законопроекты были отозваны авторами законодательной инициативы в связи с необходимостью доработки текстов законопроектов с учетом замечаний и предложений Правительства Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации.

Предлагаемый законопроект направлен на обеспечение реализации в национальном законодательстве прав детей на семью как естественную среду для их роста и благополучия, а также на обеспечение реализации права ребенка на его общение с обоими родителями, дедушкой, бабушкой, братьями, сестрами и другими родственниками (пункт 1 статьи 55 Семейного кодекса Российской Федерации).

В Конвенции ООН о правах ребенка отмечается, что государства-участники Конвенции убеждены в том, что семье как основной ячейке общества и естественной среде для роста и благополучия всех ее членов и особенно детей должны быть предоставлены необходимые защита и содействие, с тем чтобы она могла полностью возложить на себя обязанности в рамках общества. В соответствии со статьей 9 Конвенции государства должны обеспечивать, чтобы ребенок не разлучался со своими родителями вопреки их желанию, за исключением случаев, когда компетентные органы, согласно судебному решению, определяют в соответствии с применимым законом и процедурами, что такое разлучение необходимо в наилучших интересах ребенка. Такое определение может оказаться необходимым в том или ином конкретном случае, например, когда родители проживают раздельно и необходимо принять решение относительно места проживания ребенка.

2. Законопроектом предлагается:

1) закрепить в Семейном кодексе Российской Федерации (далее - СК РФ) понятие "место жительства ребенка" при совместном проживании родителей. Законопроектом устанавливается, что при совместном проживании родителей местом жительства ребенка, не достигшего возраста четырнадцати лет, признается место жительства его родителей.

Термин "место жительства ребенка" уже используется, но не раскрывается в статье 65 СК РФ. Предлагаемое в законопроекте определение является составной частью права ребенка жить в семье (пункт 1 статьи 54 СК РФ). Введение указанного понятия в СК РФ необходимо для оптимизации правоприменительной практики и для реализации целей законопроекта. Его введение позволяет сформулировать правила определения места жительства;

Законопроектом предлагается установить правила определения места жительства ребенка в случае раздельного проживания родителей. Так, местом жительства ребенка будет признаваться место жительства родителя, с которым ребенок постоянно или преимущественно проживает, если иное не установлено письменным соглашением родителей или решением суда. Данное положение соответствует общегражданскому определению места жительства, закрепленному в пункте 1 стать 20 ГК РФ. Так, местом жительства гражданина признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает.

В пункте 2 статьи 20 ГК РФ при определении места жительства ребенка подразумевается совместное проживание родителей. Статья 27 Конституции РФ устанавливает, что каждый, кто законно находится на территории РФ, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Поскольку в ряде случаев место жительства является правообразующим юридическим фактом, а регистрация по месту жительства фактически может не совпадать с местом жительства, то при раздельном проживании родителей могут возникнуть сложности с определением места жительства ребенка. Предлагаемое правило позволяет устранить неопределенность в установлении места жительства ребенка, родители которого проживают раздельно, в случае отсутствия соглашения между родителями или решения суда.

В предлагаемом законопроекте сохраняется правило, согласно которому место жительства ребенка может быть определено соглашением сторон или решением суда. При этом устанавливается письменная форма для такого рода соглашения родителей. Письменная форма вводится в целях защиты прав и интересов детей, поскольку в случае спора между родителями о месте жительства ребенка в суде зачастую трудно доказать наличие устного соглашения.

В законопроекте также предлагается закрепить правило в соответствии, с которым в случае, если родители ребенка не состояли и не состоят в браке между собой, местом жительства ребенка признается место жительства его матери, если иное не установлено письменным соглашением родителей или решением суда. Это направлено на защиту прав и интересов детей, а также их одиноких матерей. В соответствии с частью 1 статьи 38 Конституции РФ материнство, детство и семья находятся под защитой государства. В законопроекте государственная защита прав отцов закрепляется через призму семьи, в то время как защита материнства приобретает особый статус и ставится на первое место. Предлагаемое законопроектом положение соответствует части 2 статьи 25 Всеобщей декларации прав человека, в которой установлено, сто материнство дает право на особое попечение и помощь. При этом у отца ребенка сохраняется право обратиться в суд или заключить с матерью ребенка соглашение, в котором место жительства ребенка будет определено с ним. Кроме того следует отметить, что СК РФ известны случаи ограничения прав мужчины в целях защиты интересов матери и ребенка. Так, в статье 17 СК РФ установлено, что муж не имеет право без согласия жены возбуждать дело о расторжении брака, во время ее беременности и в течение года после рождения ребенка.

2) Законопроектом предусматривается, что при определении места жительства ребенка суд будет учитывать следующие обстоятельства: интересы ребенка; мнение ребенка; привязанность ребенка к каждому из родителей, братьям и сестрам; возраст ребенка; нравственные и иные личные качества родителей; состоит ли родители в браке между собой; в каком порядке было установлено отцовство; отношения, существующие между каждым из родителей и ребенком; возможность создания ребенку условий для воспитания и развития (род деятельности, режим работы родителей, материальное и семейное положение родителей и другое) и другие заслуживающие внимания обстоятельства.

3) рассмотрение споров о месте жительства могут находиться в производстве достаточно длительное время, поскольку при рассмотрении таких споров требуется привлечение в качестве третьих лиц органов опеки и попечительства, соответствующих специалистов и т.п. Законодательством Российской Федерации не предусмотрен механизм реализации родительских прав, определения места жительства в период рассмотрения спора при раздельном проживании родителей. Указанный правовой пробел приводит к различного рода злоупотреблениям со стороны родителей (препятствование в общении с ребенком одним из родителей, удержание ребенка одним из родителей и др.).

В связи с этим законопроектом предлагается наделить суд полномочиями по принятию мер по обеспечению иска, в частности определения места жительства ребенка с одним из родителей и порядка общения ребенка с другим родителем до вынесения решения по существу спора.

4) Законопроектом также предлагается дополнить статью 65 Семейного кодекса Российской Федерации пунктом, закрепляющим возможность применения к лицу, не исполняющему решение суда о месте жительства ребенка мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Кроме того, в пункте третьем статьи 66 СК РФ предлагается закрепить положение об ответственности за неисполнение решения, также о возможности привлечения лица к уголовной ответственности за злостное неисполнение решения суда о порядке общения с ребенком. В абзаце втором пункта 3 статьи 67 и абзаце втором пункта первого статьи 79 СК РФ слова "гражданским процессуальным законодательством" предлагается заменить словами "законодательством Российской Федерации.

В действующей редакции Семейного кодекса Российской Федерации (пункт четвертый статьи 66 СК РФ, абзац второй пункта 3 статьи 67 и абзац первый пункта 1 статьи 79 СК РФ) предусмотрено, что при невыполнении решения суда к виновному родителю применяются меры, предусмотренные гражданским процессуальным законодательством.

Гражданский процессуальный кодекс РСФСР действительно содержал санкции за неисполнение решения суда. Гражданский процессуальный кодекс РФ содержит лишь указание на то, что неисполнение судебного постановления, а равно иное проявление неуважения к суду влечет за собой ответственность, предусмотренную федеральным законом.

Таким образом, в настоящее время для того, что бы привлечь виновного родителя к ответственности недостаточно лишь применения норм гражданского процессуального законодательства. В указанном случае необходимо руководствоваться и положениями части 3 статьи 113 Федерального закона от 02.10.2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" и статьей 17.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Учитывая изложенное, использование в пункте четвертом статьи 66 СК РФ и пункте 1 статьи 79 СК РФ указания на меры ответственности, предусмотренные гражданским процессуальным законодательством недостаточно.

Кроме того, следует отметить, что размер административного штрафа за неисполнение решения суда (от одной тысячи до двух тысяч пятисот рублей) не решает проблему, связанную с неисполнением решений суда по делам о порядке осуществления родительских прав родителем, проживающим отдельно от ребенка, и (или) о месте жительства ребенка. К сожалению, в последнее время участились случаи, когда родитель, с которым проживает ребенок, препятствует общению другого родителя с ребенком или не выполняет решение суда об определении места жительства ребенка с другим родителем. Положение о том, что в случае злостного невыполнения решения суда суд по требованию родителя, проживающего отдельно от ребенка, может вынести решение о передаче ему ребенка, исходя из интересов ребенка и с учетом мнения ребенка, практически не действует, поскольку в законодательстве не определено, что понимается под "злостным невыполнением решения суда".

Предлагаемые изменения позволяют устранить пробел в правовом регулировании. Кроме того, они необходимы для решения задач законопроекта, направленных на установление административной и уголовной ответственности за неисполнение решения суда о порядке осуществления родительских прав родителем, проживающим отдельно от ребенка, и (или) о месте жительства ребенка;

5) Согласно положениям статьи 57 СК РФ учет мнения ребенка, достигшего возраста 10 лет, обязателен, за исключением случаев, когда это противоречит его интересам. При этом гражданское процессуальное законодательство не содержит норм, регулирующих опрос несовершеннолетнего в суде, в том числе привлечения психолога при рассмотрении спора.

В связи с этим законопроектом предлагается включить в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации положение о том, что при рассмотрении споров о месте жительства ребенка и о порядке осуществления родительских прав допрос несовершеннолетнего производится с участием психолога.

6) законопроектом предлагается:

дополнить Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях статьей 5.58. "Неисполнение решения суда о месте жительства ребенка и (или) о порядке осуществления родительских прав". Как уже отмечалось ранее, привлечение правонарушителя к административной ответственности за неисполнение решения суда не является достаточной мерой для предотвращения подобных правонарушений. В связи с этим законопроектом предлагается ввести в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях специальную норму, предусматривающую административную ответственность за неисполнение решения суда о порядке осуществления родительских прав родителем, проживающим отдельно от ребенка, и (или) о месте жительства ребенка;

внести изменение в главу "Преступления против семьи и несовершеннолетних" Уголовного кодекса Российской Федерации, дополнив указанную главу статьей 157.1, устанавливающей уголовную ответственность за злостное неисполнение родителем решения суда о месте жительства ребенка и (или) о порядке осуществления родительских прав, а также злостное неисполнение лицом, на попечении которого находится ребенок, другим родственником ребенка решения суда о месте жительства ребенка.

При этом законопроект предусматривает максимальное наказание за данное преступление в виде лишения свободы на срок до пяти лет. Введение такой санкции обусловлено несовершенством рассмотрения споров, связанных с определением места жительства ребенка и порядком осуществления родительских прав, низким уровнем правовой культуры граждан. Подобная санкция будет также носить предупреждающую функцию и послужит сокращению количества рассматриваемых правонарушений и преступлений.

Во избежание трудностей в правоприменительной практике в проектной редакции статьи дается примечание, раскрывающее понятие злостного неисполнения решения суда о порядке осуществления родительских прав. Так, под злостным признается повторное неисполнение решения суда о месте жительства ребенка и (или) о порядке осуществления родительских прав, совершенное лицом, ранее привлекавшимся к административной ответственности за неисполнение решения суда о месте жительства ребенка прав и (или) о порядке осуществления родительских прав. Понятие "злостности" определяется через административную преюдицию. На более широкое использование указанного приема в уголовном законе призвал в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации в 2009 году Президент Российской Федерации Д. Медведев.

7) законопроектом решается также вопрос о подведомственности и подсудности указанных выше категорий дел. Так, полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 5.58 КоАП, предлагается наделить должностных лиц Федеральной службы судебных приставов, а по рассмотрению дел - судей районных судов. Осуществление дознания по уголовным делам, предусмотренным статьей 157.1 УК РФ, будет осуществляться дознавателями Федеральной службы судебных приставов, а судебное производство - судьями районных судов.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О внесении изменений в Семейный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Принятие федерального закона "О внесении изменений в Семейный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием федерального закона "О внесении изменений в Семейный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Принятие федерального закона "О внесении изменений в Семейный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия актов федерального законодательства.