Пояснительная записка к проекту федерального закона N 428284-5 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и иные законодательные акты Российской Федерации" (в части уточнения классификации расходов бюджетов и продления временного приостановления отдельных норм бюджетного законодательства Российской Федерации) (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 428284-5 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и иные законодательные акты Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и иные законодательные акты Российской Федерации" (далее - законопроект) подготовлен в целях совершенствования классификации расходов бюджетов, создания правовых оснований для внесения изменений в законодательство о налогах и сборах после 1 октября 2010 года и продления временного приостановления отдельных норм бюджетного законодательства Российской Федерации о формировании и использовании нефтегазовых доходов федерального бюджета.

1. О классификации расходов бюджетов

Изменения в пункт 3 статьи 21 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекса) подготовлены в целях совершенствования бюджетной классификации Российской Федерации и обеспечения полноты отражения и прозрачности расходов бюджетов, их увязки с целями и планируемыми результатами государственной политики, гармонизации со статистикой государственных финансов и системой национальных счетов.

Из раздела "Общегосударственные вопросы" предлагается исключить подраздел "Обслуживание государственного и муниципального долга" и ввести новый раздел 13 "Обслуживание государственного и муниципального долга" для отражения направления финансовых ресурсов бюджетов на выполнение государственной функции по обслуживанию государственного и (или) муниципального долга, с последующей детализацией в рамках входящих в него подразделов расходов бюджетов по видам долга (внутренний долг, внешний долг).

Эти поправки обусловлены тем, что обслуживание государственного (муниципального) долга признается статистикой государственных финансов одной из основных функций государства, и как следствие, расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, направленные на обслуживание государственного и (или) муниципального долга, нуждаются в обособлении.

Уточнение подраздела "Дорожное хозяйство" раздела "Национальная экономика" связано с необходимостью создания с 1 января 2011 года Федерального дорожного фонда и возможностью формирования региональных дорожных фондов.

Изменения в раздел 8 "Культура, кинематография, средства массовой информации" и раздел 9 "Здравоохранение, физическая культура и спорт" и введение новых разделов 11 "Физическая культура и спорт" и 12 "Средства массовой информации" подготовлены в целях повышения прозрачности отражения в бюджетной классификации указанных расходов и предусматривают обособление расходов бюджетов на культуру и кинематографию, здравоохранение, физическую культуру и спорт, средства массовой информации.

Для отражения расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на предоставление межбюджетных дотаций и иных межбюджетных трансфертов общего характера, которые не представляется возможным отнести к конкретным направлениям деятельности органов государственной власти (местного самоуправления), предлагается раздел 11 "Межбюджетные трансферты" изложить в новой редакции, "Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (новый 14 раздел), детализированный соответствующими подразделами, исключив из него межбюджетные субсидии, субвенции и иные межбюджетные трансферты, имеющие целевое назначение.

Отражение расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на предоставление межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, предусматривается осуществлять в составе подразделов "отраслевых" разделов классификации расходов бюджетов, что позволит группировать данные расходы в рамках разделов и подразделов классификации расходов бюджетов независимо от формы осуществления расходов.

2. О приостановлении норматива распределения доходов от уплаты акцизов на нефтепродукты

Согласно принятым Правительством Российской Федерации решениям с 1 января 2011 года необходимо создать Федеральный дорожный фонд и законодательно установить возможность формирования региональных дорожных фондов.

При этом объем бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда предполагается определять с учетом прогнозируемого объема доходов от уплаты акцизов на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей, которые в настоящее время полностью поступают в бюджеты субъектов Российской Федерации.

В этой связи предлагается приостановить с 1 января 2011 года до 1 января 2014 года положения пункта 2 статьи 56 Кодекса, предусматривающие зачисление в бюджеты субъектов Российской Федерации указанных акцизов по нормативу 100 процентов (часть 2 статьи 4 законопроекта).

Распределение между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации в 2011 - 2013 годах доходов от акцизов на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей будет предусмотрено в проекте федерального закона "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" (в приложении, утверждающем нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов).

Принятие законопроекта не приведет к возникновению выпадающих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, поскольку снижение норматива распределения доходов от указанных акцизов будет компенсировано увеличением налоговых ставок по этим акцизам.

3. О временном снятии ограничений по внесению изменений в законодательство о налогах и сборов

Кодекс (статьи 53, 59, 64, 174.1) устанавливает ограничения в отношении сроков принятия изменений в законодательство о налогах и сборах и в законы (решения), регулирующие бюджетные правоотношения:

- не позднее одного месяца до дня внесения в законодательный (представительный) орган соответствующего проекта закона (акта);

- вступление в силу приводящих к изменению доходов (расходов) бюджетов бюджетной системы Российской Федерации нормативных правовых актов не ранее 1 января года, следующего за очередным финансовым годом.

Часть 1 статьи 4 законопроекта предусматривает приостановление указанных ограничений до 1 января 2011 года для создания возможности своевременного принятия изменений в законодательство о налогах и сборах и в законы (решения), регулирующие бюджетные правоотношения, направленных на формирование доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

4. О бюджетных кредитах юридическим лицам за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, на территории которых расположены районы Крайнего Севера

Включение в Кодекс на постоянной основе положения, допускающего предоставление бюджетных кредитов за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, на территории которых расположены районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченным сроком завоза грузов, юридическим лицам для целей закупки и доставки топлива в соответствующие субъекты Российской Федерации, приведет к неравным условиям привлечения кредитных ресурсов юридическими лицами, увеличению их зависимости от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, формированию условий для проявления коррупции, возникновению высоких рисков снижения сбалансированности региональных бюджетов.

В целях создания условий для разработки субъектами Российской Федерации альтернативных способов организации оказания государственной поддержки указанным юридическим лицам предлагается продлить действие части 4 статьи 3 Федерального закона от 30 декабря 2008 г. N 310-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации", установившей на период неопределенной финансово-экономической ситуации и нестабильного функционирования банковской системы временную (до 1 января 2011 года) возможность предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам, осуществляющим закупку и доставку топлива в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, до 1 января 2013 года.

5. Продление формирования и исполнения федерального бюджета без разделения доходной части на нефтегазовые и ненефтегазовые доходы и приостановления ограничений дефицита федерального бюджета

Переход к раздельному планированию доходной части федерального бюджета на нефтегазовые и ненефтегазовые доходы был обусловлен формированием федерального бюджета с профицитом и сбережением части нефтегазовых доходов. Этот подход необходим в целях контроля зависимости бюджетной политики от колебаний внешней экономической конъюнктуры, а также обеспечения стабильного уровня расходов бюджета в случае неожиданного снижения цен на ресурсы на мировых энергетических рынках и постепенного перехода к обеспечению большей части расходов бюджета ненефтяными поступлениями.

С учетом прогнозируемого в 2010 - 2012 дефицита федерального бюджета, существенного снижения нефтегазовых доходов, до 1 января 2013 года Федеральным законом от 17 декабря 2009 г. N 314-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов" были приостановлены нормы Кодекса, закрепляющие раздельное планирование нефтегазовых и ненефтегазовых доходов нефтегазового трансферта.

Учитывая, что в 2011-2013 годах сохраняется тенденция превышения расходов федерального бюджета над доходами, снижения нефтегазовых доходов, использования средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния для финансирования дефицита федерального бюджета законопроектом (часть 3 статьи 4) предлагается продлить на 1 год (до 1 января 2014 года) приостановление норм Кодекса, предусматривающих:

формирование нефтегазовых доходов федерального бюджета (пункт 1 статьи 96.6);

формирование и использование нефтегазового трансферта (пункт 3 статьи 96.7);

величину, источники формирования Резервного фонда и требование к установлению в федеральном законе о федеральном бюджете объема использования средств этого фонда (пункты 2 и 3 статьи 96.9);

источники формирования Фонда национального благосостояния (пункт 3 статьи 96.10);

отнесение доходов от доверительного управления средствами Фонда национального благосостояния на прирост средств Фонда национального благосостояния, переданных в доверительное управление (пункт 4.1 статьи 96.11);

учет нефтегазовых доходов федерального бюджета, операций с этими доходами, представление отчетности об их поступлении и использовании, опубликование сведений об их использовании и зачислении в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния (пункты 1-3, 5 и 6 статьи 96.12).

Поскольку в 2011 - 2013 годах не предполагается формирование нефтегазового трансферта и зачисление нефтегазовых доходов федерального бюджета в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния предлагается также продлить приостановление следующих норм:

об использовании нефтегазовых доходов федерального бюджета для финансового обеспечения нефтегазового трансферта (пункт 4 статьи 94 Кодекса);

о внесении в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период расчетов прогнозируемого использования нефтегазовых доходов федерального бюджета (пункт 4 статьи 192 Кодекса);

о рассмотрении Государственной Думой в первом чтении прогнозируемого объема нефтегазовых доходов федерального бюджета и объема нефтегазового трансферта (пункт 2 статьи 199 Кодекса);

об учете нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния при внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период (пункты 2 и 3 статьи 212 Кодекса), а также при его рассмотрении и утверждении (пункт 2 статьи 213 Кодекса);

об учете нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в доходах, фактически полученных при исполнении бюджета сверх утвержденных законом о бюджете общего объема доходов (пункт 1 статьи 232 Кодекса).

При этом необходимо пролонгировать на 1 год действие части 5 статьи 8 Закона N 314-ФЗ предусматривающей, что объемы средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, используемых по решению Правительства Российской Федерации для финансирования дефицита федерального бюджета, утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете в составе источников финансирования дефицита федерального бюджета (часть 2 статьи 6 законопроекта).

Кроме того, в акты бюджетного законодательства Российской Федерации предлагается внести изменения, предусматривающие:

перенос на 1 января 2014 года даты вступления в силу части 7.1 статьи 5 Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации", которая вводит в действие нормы, определяющие величины ненефтегазового дефицита федерального бюджета и нефтегазового трансферта к объему валового внутреннего продукта (пункт 2 статьи 96.7 и пункт 2 статьи 96.8 Кодекса);

продление до 1 января 2014 года установленного частями 2 и 3 статьи 7 Федерального закона от 9 апреля 2009 г. N 58-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" приостановления действия пункта 3 статьи 94 Кодекса, которым установлен предельный размер общего объема источников финансирования дефицита федерального бюджета, не связанных с использованием средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в размере 1 процента прогнозируемого валового внутреннего продукта, а также действия пункта 1 статьи 96.9 Кодекса в части цели использования средств Резервного фонда и пункта 4 этой же статьи, в соответствии с которым средства Резервного фонда используются только для финансового обеспечения нефтегазового трансферта в случае недостаточности нефтегазовых доходов федерального бюджета (часть 4 статьи 4 законопроекта);

продление до 1 января 2014 года действия нормы, устанавливающей право Правительства Российской Федерации без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете принимать решения об использовании средств Резервного фонда и иных остатков средств федерального бюджета на осуществление выплат, сокращающих долговые обязательства, сокращение заимствований и обеспечение сбалансированности федерального бюджета (часть 1 статьи 6 законопроекта).

В целях направления в доходную часть федерального бюджета:

доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния предлагается продлить до 1 февраля 2014 года введенное Федеральным законом от 22 сентября 2009 г. N 218-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" приостановление норм пункта 3 статьи 96.9 и пункта 3 статьи 96.10 Кодекса, предусматривающих направление доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния на формирование этих фондов, и возможность использования их на финансовое обеспечение расходов федерального бюджета (часть 4 статьи 4 и часть 3 статьи 6 законопроекта);

доходов от перечисления фактически полученной Центральным банком Российской Федерации прибыли необходимо продлить приостановление до 1 января 2014 года действие части 1 статьи 26 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" в части перечисляемых в федеральный бюджет процентов фактически полученной Банком России по итогам года прибыли, и сохранить размер прибыли, полученной Банком России по итогам 2010, 2011 и 2012 годов и подлежащей перечислению в федеральный бюджет, на уровне 75 процентов (часть 4 статьи 6 законопроекта).

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и иные законодательные акты Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и иные законодательные акты Российской Федерации" не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета.

Перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и иные законодательные акты Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и иные законодательные акты Российской Федерации" потребует установления распределения нормативов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации доходов от уплаты акцизов на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей в проекте федерального закона "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов".