Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 17 марта 2010 г. N КГ-А40/508-10 по делу N А40-20447/09-24-176 При новом рассмотрении дела о взыскании убытков суду необходимо установить, к чьим расходным обязательствам относилось обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению РФ и субъектов РФ, определить порядок возмещения убытков, возникших у транспортных организаций в связи с перевозкой отдельных категорий граждан, проверить, внесены ли истцом исправления в бухгалтерские балансы

Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа
от 17 марта 2010 г. N КГ-А40/508-10 по делу N А40-20447/09-24-176

Федеральный арбитражный суд Московского округа в составе:

председательствующего-судьи Новоселова А.Л.

судей: Тутубалиной Л.А. и Ядренцевой М.Д.

при участии в заседании:

от истца - Зиновьевой М.П. (дов. от 01.05.2009), Кочетковой Е.С. (дов. от 11.01.2010),

от ответчика - Петлиной Н.Б. (дов. от 31.12.2009 N 01-06-08/179),

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Минфина России на решение от 23 июля 2009 г. Арбитражного суда города Москвы, принятое судьей Мироненко Э.В. и на постановление от 29 октября 2009 г. N 09АП-16787/2009-ГК Девятого арбитражного апелляционного суда, принятое судьями Валиевым В.Р., Трубицыным А.И., Лаврецкой Н.В. по иску МУП г. Костромы "Троллейбусное управление" к Российской Федерации в лице Минфина России о взыскании 26.046.938 руб. 92 коп., третье лицо: Костромская область в лице Департамента финансов Костромской области, установил:

иск заявлен Муниципальным унитарным предприятием города Костромы "Троллейбусное управление" (МУП г. Костромы "Троллейбусное управление") к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (Минфин России) о взыскании 26.046.938 руб. 92  оп. убытков, возникших с января 2007 г. по декабрь 2008 г. в связи с оказанием услуг по перевозке льготным категориям граждан (т. 1, л.д. 2-17).

Определением Арбитражного суда города Москвы от 9 апреля 2009 г. к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, привлечена Костромская область в лице Департамента финансов Костромской области (т. 2, л.д. 113).

До принятия решения по делу истец подал ходатайство об уточнении исковых требований, в котором содержится просьба о взыскании 12.825.629 руб. 07 коп. убытков, возникших в период с января 2007 г. по декабрь 2008 г. в связи с оказанием услуг льготным категориям граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к расходным обязательствам Российской Федерации (т. 3, л.д. 122-126).

Решением Арбитражного суда города Москвы от 23 июля 2009 г. взыскано с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в пользу МУП г. Костромы "Троллейбусное управление" 12.825.629 руб. 07 коп. убытков (т. 3, л.д. 135-136).

Решение мотивировано тем, что истец, являясь транспортным коммерческим предприятием, предмет деятельности которого - организация на территории г. Костромы перевозки населения городским электрическим транспортом, в обеспечение политики равной доступности услуг общественного транспорта в течение 2007-2008 г.г. оказал соответствующие услуги отдельным категориям граждан, имеющим право на бесплатный проезд в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах", Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", Законом от 15 мая 1991 г. N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", Федеральным законом от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", Указом Президента Российской Федерации от 5 мая 1992 г. N 431 "О мерах по социальной поддержке многодетных семей", а также Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 марта 1993 г. N 253 "О порядке предоставления компенсаций и льгот лицам, пострадавшим радиационных воздействий", в связи с чем не дополучил 12.825.629 руб. 07 коп.

Первая инстанция указала, что в соответствии со ст. 790 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета, что истец по характеру своей деятельности осуществляет перевозки пассажиров в соответствии со ст. 426 Гражданского кодекса Российской Федерации на основе публичного договора, в соответствии с которым обязан осуществлять перевозку транспортом общего пользования в отношении каждого, кто к нему обратится за этой услугой, в том числе определенных законами и иными правовыми актами льготным категориям потребителей, которым услуги предоставлялись в 2007 г. по предъявлению соответствующего удостоверения, что точное количество бесплатных поездок, совершенных пассажирами льготных категорий по предъявлении ими соответствующего удостоверения, установить невозможно в силу характера предоставления данных услуг.

Первая инстанция указала далее, что федеральные нормативные акты, установившие данные льготы, не содержат порядка возмещения расходов, связанных с реализацией этих нормативных актов, и перечня документов, которыми должны подтверждаться эти расходы, в связи с чем суд считает допустимой определение суммы расходов истца расчетным путем, что для определения размера убытков использован расчетный метод, а именно: общая стоимость реализованных проездных билетов (количество проданных социальных билетов, процент выполнения транспортной работы, стоимость билета) - сумма возмещения из бюджета - оплачено гражданами, что МУП г. Костромы "Троллейбусное управление" является коммерческой организацией, которая не должна нести бремя расходов по реализации федеральных законов, однако истец в силу указанных выше федеральных законов обязан обеспечить льготным категориям пассажиров бесплатный проезд, что льготы на бесплатный проезд отдельным категориям граждан установлены федеральными законами и законами Российской Федерации, то есть Российская Федерация приняла на себя обязательство по полному возмещению транспортным организациям расходов по предоставлению льгот за счет средств федерального бюджета в соответствии с п. 5 ст. 790 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 29 октября 2009 г. N 09АП-16787/2009-ГК решение Арбитражного суда города Москвы от 23 июня 2009 г. по делу N А40-20447/09-24-176 оставлено без изменения (т. 4, л.д. 39-41).

В кассационной жалобе ответчик просит решение и постановление апелляционной инстанции отменить и направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы, ссылаясь на несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, на неприменение судом ст. 6, 85, 129 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пп. 12 и 24 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 16 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, Федерального закона от 21 ноября 1996 г. N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете", постановления Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2006 г. N 802, законов и иных правовых актов Костромской области, касающихся обеспечения равной доступности услуг общественного транспорта (т. 4, л.д. 50-58).

В отзыве на кассационную жалобу третье лицо просит оставить без изменения обжалуемые решение и постановление, ссылаясь на их законность и обоснованность, а также на несостоятельность доводов жалобы.

Давая объяснения в заседании кассационной инстанции, представитель ответчика привел доводы, аналогичные изложенным в кассационной жалобе.

Представители истца просили оставить без изменения обжалуемые решение и постановление, сославшись на их законность и обоснованность, а также на несостоятельность доводов жалобы.

Третье лицо, надлежаще извещенное о времени и месте заседания кассационной инстанции, своего представителя в суд не направило, просило рассмотреть дело в отсутствие своего представителя.

Проверив доводы жалобы, материалы дела, выслушав объяснения представителей сторон, кассационная инстанция находит решение от 23 июля 2009 г. и постановление от 29 октября 2009 г. подлежащими отмене в связи со следующим.

В окончательном варианте истец просил взыскать с Российской Федерации убытки, возникшие в период с января 2007 г. по декабрь 2008 г. в связи с оказанием транспортных услуг льготным категориям граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к расходным обязательствам Российской Федерации.

Согласно п. 5 ст. 790 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы и преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ) с 1 октября 2005 г. отменены льготы по проезду отдельным категориям граждан.

В настоящее время федеральных законов или иных нормативных актов федерального уровня, устанавливающих меры социальной защиты и социальной поддержки в виде предоставления льгот по оплате проезда в общественном транспорте, в том числе обязывающих субъекты Российской Федерации или муниципальные образования предоставлять льготы при осуществлении пассажирских перевозок, а также предоставляющих субвенции из Федерального бюджета на исполнение подобных расходных обязательств субъектов Российской Федерации, не имеется.

Вместе с тем Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

Согласно ст. 44 и 63 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ меры социальной защиты инвалидов и социальной поддержки ветеранов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации.

В п. 19 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" содержится разъяснение, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 1 января 2005 г. предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положение ст. 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 1 января 2005 г.), ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

В силу пп. 12 и 24 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 16 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов: организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение); социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941-1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи, организация предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

Однако ни приведенный закон, ни ст. 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ) судом не применены.

В соответствии с п. 1 Правил предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2006 г. N 802, межбюджетные трансферты предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации при условии принятия в установленном порядке нормативных актов субъектов Российской Федерации, устанавливающих расходные обязательства субъектов Российской Федерации по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В случае, если субъектом Российской Федерации не обеспечивается равная доступность услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, данному субъекту Российской Федерации межбюджетные трансферты не предоставляются.

В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 2006 г. N 56-О "По жалобе гражданина Ляпунова Олега Иннокентьевича на нарушение его конституционных прав отдельными положениями статей 6, 44, 63 и 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в частности, указано, что федеральный законодатель, закрепляя конкретные меры, направленные на социальную защиту различных категорий граждан, и определяя степень и формы участия субъектов Российской Федерации в реализации этих мер, вправе установить, что обеспечение соответствующих лиц мерами социальной защиты осуществляется субъектами Российской Федерации, и отнести расходные обязательства по обеспечению такими мерами к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации.

Передача расходных обязательств по обеспечению граждан мерами социальной защиты не означает освобождение Российской Федерации от полномочий по их реализации. Определив степень участия субъектов Российской Федерации в правовом регулировании по данному предмету совместного ведения, Российская Федерация продолжает нести ответственность за состояние дел в сфере социальной защиты граждан, проявляющуюся в том числе в создании необходимых финансовых условий для надлежащего осуществления соответствующих полномочий субъектами Российской Федерации.

В случае недостаточности собственных средств для покрытия соответствующих расходов субъекты Российской Федерации вправе рассчитывать на оказание им Российской Федерацией финансовой помощи целевого характера, в частности в форме предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов, бюджетных кредитов и т.д.

Несмотря на изложенное, первая и апелляционная инстанции оставили без проверки и оценки возражения ответчика о том, что в рассматриваемый период времени расходные обязательства по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации являются расходными обязательствами этого субъекта Российской Федерации.

Поскольку льготы (меры по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта) устанавливаются органами власти субъекта Российской Федерации, именно органы власти соответствующего субъекта Российской Федерации устанавливают порядок возмещения убытков, возникающих у транспортных организаций в результате перевозки льготных категорий граждан.

Подобный порядок был определен в 2007 и 2008 годах постановлениями Администрации Костромской области от 27 февраля 2007 г. N 34-а, от 22 октября 2007 г. N 251-а, от 18 декабря 2006 г. N 102-а, от 24 июня 2008 г. N 187-а.

Названный порядок судом не применен.

В решении и постановлении апелляционной инстанции отсутствуют мотивы неприменения порядка возмещения убытков, возникающих у транспортных организаций в результате перевозки льготных категорий граждан, утвержденного органом государственной власти субъекта Российской Федерации, установившего льготы, в данном случае - Костромской области.

В решении и постановлении отсутствуют также мотивы правомерности применения порядка исчисления и возмещения убытков, использованного судом.

Судом оставлен без надлежащей проверки довод ответчика о неотражении в бухгалтерском балансе истца заявленных убытков в соответствии с требованиями Федерального закона от 21 ноября 1996 г. N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете".

Между тем, в силу положений названного Федерального закона бухгалтерский баланс должен содержать только достоверные сведения, в том числе и об убытках, и законом специально предусмотрен порядок внесения изменений в ранее сданный баланс в связи с последующим выявлением ошибок, допущенных при его составлении.

С учетом изложенного кассационная инстанция считает, что выводы суда, содержащиеся в решении, постановлении не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, установленным арбитражным судом первой, апелляционной инстанций, и имеющимся в деле доказательствам, что неправильно применены нормы процессуального права, а поэтому в силу п. 3 ч. 1 ст. 287, ч. 1 и 2 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решение от 23 июля 2009 г. и постановление от 29 октября 2009 г. по делу N А40-20447/09-24-176 подлежат отмене, а дело - передаче на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы.

При новом рассмотрении дела необходимо учесть изложенное; установить, к чьим расходным обязательствам в 2007, 2008 годах относилось обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; мотивировать применяемый судом порядок возмещения убытков, возникших у транспортных организаций Костромской области в 2007, 2008 годах в связи с перевозкой отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которым откосится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а в случае неприменения названного порядка, установленного нормативными актами Костромской области, - привести мотивы неприменения этого порядка; проверить, внесены ли истцом исправления в бухгалтерские балансы за 2007 и 2008 годы в части убытков; исходя из установленных обстоятельств принять решение по делу.

Руководствуясь ст. 284-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановил:

решение Арбитражного суда города Москвы от 23 июля 2009 г. и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 29 октября 2009 г. по делу N А40-20447/09-24-176 отменить и дело передать на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы.

Постановление в полном объеме изготовлено 7 апреля 2010 г.

Председательствующий судья

А.Л. Новоселов

Судьи

Л.А. Тутубалина

М.Д. Ядренцева