Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 23 апреля 2010 г. N КГ-А40/2585-10 по делу N А40-62537/09-32-481 При новом рассмотрении дела о взыскании убытков, понесенных в связи с льготной перевозкой отдельных категорий граждан, суду необходимо установить, к чьим расходным обязательствам в спорный период относилось обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению РФ и субъектов РФ, определить порядок возмещения убытков, возникших у транспортных организаций, проверить, внесены ли истцом исправления в бухгалтерский баланс в части указанных убытков

Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа
от 23 апреля 2010 г. N КГ-А40/2585-10 по делу N А40-62537/09-32-481

ГАРАНТ:

Резолютивная часть постановления объявлена 5 апреля 2010 г.

Федеральный арбитражный суд Московского округа в составе:

председательствующего-судьи Новоселова А.Л.

судей: Федосеевой Т.В. и Ядренцевой М.Д.

при участии в заседании:

от истца - Кемишева А.Н. (дов. от 11.01.2010),

от ответчика - Петлиной Н.Б. (дов. от 31.12.2009 N 01-06-08/179),

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Минфина России на решение от 9 октября 2009 г. Арбитражного суда города Москвы, принятое судьей Куклиной Л.А., и на постановление от 21 декабря 2009 г. N 09АП-24680/2009-ГК Девятого арбитражного апелляционного суда, принятое судьями Расторгуевым Е.Б., Левченко Н.И., Солоповой А.А., по иску ООО "Сигнал" к Российской Федерации в лице Минфина России о взыскании 9.793.573 руб. 40 коп., третье лицо: Свердловская область в лице Министерства финансов Свердловской области, установил:

Иск заявлен Обществом с ограниченной ответственностью "Сигнал" (ООО "Сигнал") о взыскании с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (Минфин России) за счет казны Российской Федерации 9.793.573 руб. 40 коп. убытков, понесенных в связи с перевозкой льготных категорий граждан федерального регистра на основании единых социальных проездных билетов по г. Невьянску Свердловской области и его пригороду в 2007 г. (с учетом уточнения иска).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, привлечена Свердловская область в лице Министерства финансов Свердловской области.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 9 октября 2009 г. с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в пользу ООО "Сигнал" взыскано 9.793.573 руб. 40 коп. убытков.

Решение мотивировано тем, что истец является коммерческой организацией, основным видом деятельности которой является перевозка пассажиров городским и пригородным автомобильным транспортом на платной основе, что Правительство Свердловской области 8 февраля 2005 г. издало постановление N 92-ПП "О реализации прав граждан на бесплатный проезд, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации", постановление N 137-ПП от 25 февраля 2005 г. "О порядке выдачи ЕСПБ отдельным категориям граждан" и постановление N 1054-ПП от 15 декабря 2006 г. "О реализации прав отдельных категорий граждан на бесплатный проезд в 2007 г.", что в 2007 г. истец во исполнение вышеуказанных нормативных актов и на основании договора N 54 от 7 декабря 2006 г. с Администрацией Невьянского городского округа оказал льготные услуги городских и пригородных пассажирских перевозок гражданам, включенным в федеральный регистр льготников.

Первая инстанция указала, что в соответствии с ч. 5 ст. 790 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета, что Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с 1 октября 2005 г. отменены льготы по проезду отдельным категориям граждан.

Первая инстанция указала далее, что данный Закон предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающее сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств, что согласно ст ст. 3, 44 и 63 названного закона меры социальной защиты инвалидов, социальной поддержки ветеранов и лиц, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации, что право бесплатного проезда на городском и пригородном транспорте общего пользования для льготной категории граждан являлось гарантией, носящей компенсаторный характер, что, предоставив это право, государство взяло на себя соответствующие публично-правовые обязанности в отношении социально незащищенных граждан, а, исключив Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ соответствующие нормы из Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" и Федерального закона от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах", законодатель не предусмотрел при этом соразмерной компенсации, связанной с утратой пользования бесплатным проездом независимо от места жительства.

Первая инстанция указала также, что государством на субъект Российской Федерации возложена обязанность по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта льготным категориям граждан, а не по финансированию названных услуг, поэтому недостаточное выделение на эти цели денежных средств субъекту Российской Федерации в виде субвенций не исключает доплаты разницы за счет средств Российской Федерации, что перевозка граждан, включенных в федеральный регистр льготников, произведена истцом в интересах публично-правового образования "Российская Федерация", а поскольку осуществление мер социальной поддержки федеральных льготников является полномочием Российской Федерации, финансирование данного вида расходов производится из федерального бюджета и относится к расходным обязательствам Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2007 г.", абзацами 3, 4 ч. 1 ст. 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации, что в соответствии со ст. 47 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2007 г." и приложением 21 Российская Федерация выделила бюджетам субъектов Российской Федерации субвенции на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации, что поскольку в спорный период денежные средства на реализацию льгот по перевозке пассажиров городским и пригородным транспортом, включенных в федеральный регистр, из федерального бюджета в бюджет субъекта Российской Федерации в достаточном количестве не передавались, требование истца о взыскании с Российской Федерации за счет казны Российской Федерации убытков является обоснованным на основании ст. ст. 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 21 декабря 2009 г. N 09АП-24680/2009-ГК принят отказ ООО "Сигнал" от иска в части взыскания с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации убытков в размере 262 690 руб. 82 коп. Решение Арбитражного суда города Москвы от 9 октября 2009 г. по делу N А40-62537/09-32-481 в указанной части отменено. Производство по делу в данной части прекращено. В остальной части решение Арбитражного суда города Москвы от 9 октября 2009 г. по делу N А40-62537/09-32-481 оставлено без изменения.

В кассационной жалобе ответчик просит решение и постановление отменить и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, ссылаясь на несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, на неприменение судом ст. 6, 85, 129 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пп. 12 и 24 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", постановления Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2006 г. N 802, законов и иных правовых актов Свердловской области, касающихся обеспечения равной доступности услуг общественного транспорта, и предусматривающих возмещение расходов транспортным организациям.

В отзыве на кассационную жалобу истец просит оставить без изменения обжалуемые решение и постановление, ссылаясь на их законность и обоснованность, а также на несостоятельность доводов жалобы.

Давая объяснения в заседании кассационной инстанции, представители ответчика и истца привели доводы, аналогичные изложенным соответственно в кассационной жалобе и отзыве на нее.

Третье лицо, надлежаще извещенное о времени и месте заседания кассационной инстанции, своего представителя в суд не направило.

Проверив доводы жалобы, материалы дела, выслушав объяснения представителей сторон, кассационная инстанция находит решение от 9 октября 2009 г. и постановление от 21 декабря 2009 г. подлежащими отмене в связи со следующим.

Исковые требования ООО "Сигнал" заявлены о взыскании с Российской Федерации убытков, возникших в связи с предоставлением в 2007 г. бесплатного проезда по г. Невьянску Свердловской области и его пригороду льготным категориям граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации.

Согласно п. 5 ст. 790 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы и преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ) с 1 октября 2005 г. отменены льготы по проезду отдельным категориям граждан.

В настоящее время федеральных законов или иных нормативных актов федерального уровня, устанавливающих меры социальной защиты и социальной поддержки в виде предоставления льгот по оплате проезда в общественном транспорте, в том числе обязывающих субъекты Российской Федерации или муниципальные образования предоставлять льготы при осуществлении пассажирских перевозок, а также предоставляющих субвенции из Федерального бюджета на исполнение подобных расходных обязательств субъектов Российской Федерации, не имеется.

Вместе с тем Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

Согласно ст. 44 и 63 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ меры социальной защиты инвалидов и социальной поддержки ветеранов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации.

В п. 19 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" содержится разъяснение, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 1 января 2005 г. предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положение ст. 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 1 января 2005 г.), ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

В силу пп. 12 и 24 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов: организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение); социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941-1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи, организация предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

Однако ни приведенный закон, ни ст. 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ) судом не применены.

В соответствии с п. 1 Правил предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2006 г. N 802, межбюджетные трансферты предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации при условии принятия в установленном порядке нормативных актов субъектов Российской Федерации, устанавливающих расходные обязательства субъектов Российской Федерации по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В случае, если субъектом Российской Федерации не обеспечивается равная доступность услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, данному субъекту Российской Федерации межбюджетные трансферты не предоставляются.

В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 2006 г. N 56-О по жалобе гражданина Ляпунова Олега Иннокентьевича на нарушение его конституционных прав отдельными положениями статей 6, 44, 63 и 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в частности, указано, что федеральный законодатель, закрепляя конкретные меры, направленные на социальную защиту различных категорий граждан, и определяя степень и формы участия субъектов Российской Федерации в реализации этих мер, вправе установить, что обеспечение соответствующих лиц мерами социальной защиты осуществляется субъектами Российской Федерации, и отнести расходные обязательства по обеспечению такими мерами к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации.

Передача расходных обязательств по обеспечению граждан мерами социальной защиты не означает освобождение Российской Федерации от полномочий по их реализации. Определив степень участия субъектов Российской Федерации в правовом регулировании по данному предмету совместного ведения, Российская Федерация продолжает нести ответственность за состояние дел в сфере социальной защиты граждан, проявляющуюся в том числе в создании необходимых финансовых условий для надлежащего осуществления соответствующих полномочий субъектами Российской Федерации.

В случае недостаточности собственных средств для покрытия соответствующих расходов субъекты Российской Федерации вправе рассчитывать на оказание им Российской Федерацией финансовой помощи целевого характера, в частности в форме предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов, бюджетных кредитов и т.д.

Несмотря на изложенное, первая и апелляционная инстанции оставили без проверки и оценки возражения ответчика о том, что в рассматриваемый период времени расходные обязательства по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации являются расходными обязательствами этого субъекта Российской Федерации.

Поскольку льготы (меры по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта) устанавливаются органами власти субъекта Российской Федерации, именно органы власти соответствующего субъекта Российской Федерации устанавливают порядок возмещения убытков, возникающих у транспортных организаций в результате перевозки льготных категорий граждан.

Ни первой, ни апелляционной инстанцией не устанавливался порядок возмещения убытков, возникающих у транспортных организаций в результате перевозки льготных категорий граждан, утвержденный органом государственной власти субъекта Российской Федерации, установившего льготы, в данном случае - Свердловской области.

Отклоняя доводы ответчика о неотражении в бухгалтерском балансе истца заявленных убытков, первая инстанция указала, что возникновение на стороне нарушителя обязательства по возмещению убытков гражданское законодательство (ст. 15 и 16 Гражданского кодекса Российской Федерации) связывает с фактом их причинения, а не с фактом отражения либо не отражения размера убытков в данных бухгалтерского учета.

Между тем, первая инстанция не учла, что в силу п. 1 ст. 1 Федерального закона от 21 ноября 1996 г. N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете" бухгалтерский учет представляет собой упорядоченную систему сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении об имуществе, обязательствах организаций и их движении путем сплошного, непрерывного и документального учета всех хозяйственных операций

Согласно п. 2 ст. 13 Федерального закона "О бухгалтерском учете" в состав бухгалтерской отчетности обязательно входит отчет о прибылях и убытках.

Поскольку иск заявлен и удовлетворен о взыскании убытков, в предмет доказывания по делу входит установление размера убытков. В свою очередь убытки предприятия должны быть точно и полно указаны в бухгалтерской отчетности.

С учетом изложенного кассационная инстанция считает, что выводы суда, содержащиеся в решении, постановлении не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, установленным арбитражным судом первой, апелляционной инстанций, и имеющимся в деле доказательствам, что неправильно применены нормы процессуального права, а поэтому в силу п. 3 ч. 1 ст. 287, ч. 1 и 2 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решение от 9 октября 2009 г. и постановление от 21 декабря 2009 г. по делу N А40-62537/09-32-481 подлежат отмене, а дело - передаче на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы.

При новом рассмотрении дела необходимо учесть изложенное; установить, к чьим расходным обязательствам в 2007 году относилось обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; мотивировать применяемый судом порядок возмещения убытков, возникших у транспортных организаций Свердловской области в 2007 году в связи с перевозкой отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых откосится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а в случае неприменения названного порядка, установленного нормативными актами Свердловской области, - привести мотивы неприменения этого порядка; проверить, внесены ли истцом исправления в бухгалтерский баланс за 2007 год в части убытков; исходя из установленных обстоятельств принять решение по делу.

Руководствуясь ст. 284-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд постановил:

решение Арбитражного суда города Москвы от 9 октября 2009 г. и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 21 декабря 2009 г. по делу N А40-62537/09-32-481 отменить и дело передать на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы.

Председательствующий судья

А.Л. Новоселов

Судьи

Т.В. Федосеева

М.Д. Ядренцева