Письмо Ассоциации российских банков от 23 ноября 2007 г. N А-01/5-604 "О приведении Постановления Правительства Российской Федерации от 25.05.05 N 328 в соответствие со статьей 13.1 Федерального закона "О банках и банковской деятельности"

Ассоциация российских банков обращается к Вам в связи с необходимостью привести пункт 24 Постановления Правительства РФ от 25.05.05 N 328 "Об утверждении Правил оказания услуг подвижной связи" (далее - Постановление N 328) в соответствие со статьей 13.1 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" (далее - Закон о банках).

В соответствии со статьей 13.1 Закона о банках (введена Федеральным законом от 27.07.06 N 140-ФЗ) коммерческим организациям, не являющимся кредитными организациями (далее - некредитные организации), предоставлено право осуществлять без лицензии Банка России банковские операции, указанные в пункте 9 части первой статьи 5 Закона о банках, в части принятия от физических лиц наличных денежных средств в качестве платы за услуги электросвязи, жилое помещение и коммунальные услуги при одновременном соблюдении определенных условий. Названная норма введена в Закон о банках в целях упорядочения и придания легитимности деятельности некредитных организаций по приему наличных денежных средств от физических лиц в счет платы услуг связи и иных услуг.

До настоящего времени эти организации осуществляют такой прием денежной наличности, руководствуясь пунктом 24 Постановления N 328, устанавливающим отличное от указанного в статье 13.1 Закона о банках правило, позволяющее оператору связи напрямую, т.е. минуя кредитную организацию, заключить договор с третьим лицом (некредитной организацией) на прием платежей.

Таким образом, механизм расчетов, предусмотренный пунктом 24 Постановления N 328, не соответствует требованиям, установленным статьей 13.1 Закона о банках, т.е. акта, имеющего большую юридическую силу, при этом участие кредитной организации в осуществлении переводов не предполагается.

Учитывая коллизии указанных выше норм, Ассоциация четыре раза обращалась в адрес Правительства РФ с просьбой рассмотреть вопрос о приведении пункта 24 Постановления N 328 в соответствие со статьей 13.1 Закона о банках.

В ответ на первый запрос АРБ от 16.10.06 N А-01/5-516 получен ответ от 13.11.06 N БА-П12-4070 Министерства информационных технологий и связи Российской Федерации, в котором был сделан вывод, что внесение изменений в Постановление N 328 является нецелесообразным. В ответ на второй запрос АРБ от 09.02.07 N А-01/5-75 был получен ответ из Мининформсвязи России от 14.03.07 N БА-П12-1187, из которого следует, что никаких противоречий между нормами статьи 13.1 Закона о банках и пункта 24 Постановления N 328 не усматривается. На третий запрос АРБ от 10.04.2007 г. N А-01/1Е-183, адресованный в Правительство РФ, был получен ответ Мининформсвязи России от 12.05.2007 года N БА-П12-2089, из которого следует, что пункт 24 Постановления N 328 предполагает заключение агентского договора, который не регулируется статьей 13.1 Закона о банках. Соответственно коллизия в указанных нормах отсутствует. В ответ на четвертый запрос АРБ от 31.08.2007 года N А-01/5-454, адресованный в Правительство РФ, был получен ответ Мининформсвязи России от 15.10.2007 N БА-П12-4246, из которого следует, что правоотношения, установленные пунктом 24 Правил, не предполагают осуществления некредитной организацией действий по поручению физических лиц. Отсюда сделан вывод, что приведение постановления Правительства N 328 в соответствие со статьей 13.1 Закона о банках не требуется.

Ассоциация российских банков не может согласиться с позицией Мининформсвязи России по следующим основаниям.

Сложившийся в настоящее время порядок приема средств населения и их последующий перевод в пользу оператора связи является банковской операцией по переводу денежных средств без открытия банковского счета. Следовательно, осуществление этой деятельности при отсутствии банковской лицензии или вопреки требованиям статьи 13.1 Закона о банках является правонарушением, ответственность за которое установлена статьей 171 Уголовного кодекса Российской Федерации.

В результате использования нормы пункта 24 Постановления N 328 переводы средств без открытия счета, выполняемые некредитными организациями, оказываются вне государственного надзора и вне сферы действия законодательства, обеспечивающего финансовую и валютную безопасность государства, вне мероприятий по борьбе с легализацией доходов, полученных преступным путем, и финансированием терроризма. Очевидно, что именно неформальные операторы перевода денег чаще всего становятся объектом использования преступниками и террористами. Международная практика показывает, что риск отмывания денег и финансирования терроризма резко повышается в случае осуществления больших объемов международных расчетов вне банковской системы, в отношении которых контрольные органы не имеют полной информации. Следует отметить, что в развитых странах система сбора платежей населения в пользу операторов связи построена на безналичных расчетах через банковскую систему. При этом превалирует кредитная, а не дебетная схема обслуживания клиентов. Иными словами, клиент сначала пользуется услугами, а затем ежемесячно оплачивает счета, выставленные провайдером.

В ряде развитых стран, таких как Бразилия, Филиппины, Чили, законодательно предусматривается и иная система, заключающаяся в распространении предоплаченных карт компаний-провайдеров через розничную сеть, включая магазины, АЗС и т.п.

Нам известны современные тенденции по этому вопросу в зарубежной практике. Страны со слаборазвитой финансовой системой, допустили на рынок денежных переводов некредитные организации. Вместе с тем, в большинстве стран мира, избравших путь либерализации системы приема платежей, только коммерческие банки имеют право привлекать агентов, за действия которых отвечают кредитные организации. Национальные банки этих стран осуществляют надзор за деятельностью некредитных организаций - агентов банков. Только в Кении одной сотовой компании разрешено проводить банковские переводы с лицевых счетов клиентов, но и эта сотовая компания действует на основании специального разрешения надзорных органов. Данная практика стартовала только в 2000 году, и это явно недостаточный срок для оценки ее последствий.

Следует также отметить, что на практике состав платежей, фактически принимаемых коммерческими организациями существенно шире, чем предусмотренный статьей 13.1 Закона о банках. Платежи от физических лиц принимаются не только коммерческими организациями, но и предпринимателями без образования юридического лица. В нарушение Федерального закона от 22 мая 2003 года N 54-ФЗ "О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт" точки приема платежей не регистрируются в налоговых органах. В этих условиях собираемые наличные денежные средства, минуя банковскую систему, поступают на так называемый рынок "черной" наличности. Удвоенная за счет теневых операций доходность "платежных предпринимателей" позволяет им вытеснять легальные банковские точки обслуживания населения, связанные с приемом наличных денег, расположенные в местах массового людского потока (супермаркетах, бизнес-центрах, транспортных узлах), зоны обслуживания населения уменьшаются, создаются условия для недобросовестной конкуренции. Отсутствие каких-либо действий со стороны регулирующих органов в отношении "платежных теневиков" граничит с попустительством и их поддержкой. Постепенно происходит криминализация розничного платежного рынка и активное вытеснение легальных его участников. Сложившаяся ситуация ставит под угрозу реализацию поручений Президента РФ по укреплению национальной банковской системы, повышению уровня капитализации и конкурентоспособности банков, повышению доступности банковских услуг для населения малых и средних городов, сформулированных по итогам заседания Президиума Государственного совета Российской Федерации.

Отсутствие гарантий прав физических лиц, осуществляющих платежи через небанковских операторов денежных переводов, аналогичных гарантиям, предоставляемым кредитными организациями, а также уполномоченного надзорного органа, осуществляющего контроль за деятельностью таких операторов, приводит к возможности возникновения мошеннических схем, позволяющих незаконно завладеть денежными средствами граждан, а также к угрозе массовых неплатежей за коммунальные услуги и услуги за обслуживание жилищного фонда, при абсолютной исправности плательщиков. Так, например, еще в начале 2005 года в Саратове был открыт псевдопункт по приему коммунальных платежей. За период с 17 января по 15 февраля 2005 года мошенникам удалось собрать с населения около 140 тысяч рублей ("Саратовская панорама, 18.02.05 N 15). И подобные факты не единичны.

Некредитные организации, желая сохранить сложившуюся систему перевода средств физических лиц, настаивают на том, что в их деятельности нет нарушений законодательства, поскольку они являются агентами провайдеров услуг связи. Соответственно, как полагают некредитные организации, их деятельность не выходит за рамки Гражданского кодекса Российской Федерации, который регулирует понятие и признаки агентского договора, а также порядок его заключения. Их основной аргумент основывается на праве любой организации привлечь агента для исполнения части своих функций. Вместе с тем использование этой нормы предполагает действия агента от имени и за счет провайдера связи, из чего следует, что агент должен полученные от населения средства сдавать в кассу провайдера, а при совершении операции должна использоваться контрольно-кассовая техника провайдера связи. Существующие же сети агентов используют иную практику: деньги в лучшем случае приходуются на счете агента в банке, что противоречит нормативным актам Банка России по кассовым операциям, а именно - к счету приходуются деньги, не принадлежащие организации, а далее совершаются переводы в безналичной форме по цепочке агентов и так до провайдера связи. Цепочка безналичных переводов денежных средств населения по расчетным счетам некредитных организаций имеет признаки незаконной банковской деятельности в части совершения ими банковской операции по переводу денежных средств.

Учитывая, что действующее законодательство, в частности статья 13.1 Закона о банках, исключает сохранение сложившейся схемы приема платежей от физических лиц, полагаем необходимым решить вопрос либо об изменении, либо об отмене, либо о признании утратившим силу пункта 24 Постановления N 328.

В связи с изложенным, Ассоциация российских банков просит Вас дать поручение Росфинмониторингу, Минфину России и Мининформсвязи России изучить изложенные в настоящем письме доводы с целью принятия обоснованного решения по проблеме, связанной с приемом платежей от физических лиц некредитными организациями.

Президент Ассоциации

Г.А. Тосунян