Письмо Ассоциации российских банков от 6 февраля 2008 г. N А-01/5-56 "О проекте федерального закона N 495510-4 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного контроля в сфере частной охранной и детективной деятельности"

Специалисты Ассоциации российских банков внимательно изучили проект федерального закона N 495510-4 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного контроля в сфере частной охранной и детективной деятельности" (далее - Проект).

Текст Проекта убедительно демонстрирует обеспокоенность его авторов теми проблемами, которые объективно существуют в сфере частной охранной и детективной деятельности. Т.к. вопрос охраны, особенно охраны ценностей, является крайне важным для банков, банковское сообщество поддерживает стремление к усовершенствованию законодательства в этой области. В этой связи АРБ считает возможным высказать следующие замечания и предложения по Проекту.

Авторы Проекта, преследуя цель дальнейшего упорядочения деятельности участников рынка частных охранных и детективных услуг, пытаются достичь этого не экономическими методами, а административно-репрессивными мерами. При этом ряд положений Проекта выходят за рамки уже сформировавшейся системы правовой регламентации предпринимательской деятельности в Российской Федерации.

1. Представляется, что в наиболее концентрированном виде вся противоречивость концепции Проекта сосредоточена в пункте 14 статьи 2 Проекта, в соответствии с которым предлагается изменить раздел IV Закона Российской Федерации от 11.03.1992 г. N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в российской федерации" (далее - Закон N 2487-1). Наибольшие сомнения вызывают следующие положения статьи 13 Закона N 2481-1 (в редакции Проекта):

- частная охранная организация не может являться дочерним обществом (зависимым хозяйственным обществом) организации, осуществляющей иную деятельность, кроме охранной;

- создание представительств и филиалов частных охранных организаций не допускается;

- учредителями и (или) участниками частной охранной организации не могут являться физические и (или) юридические лица, осуществляющие иную деятельность, кроме охранной.

Помимо того, что эти предложения выбиваются из четко сформированной за последние пятнадцать лет системы правовой регламентации предпринимательской деятельности, они также неизбежно повлекут за собой негативные последствия для организации и обеспечения безопасности практической деятельности банков.

Предложенные ограничения, по мнению специалистов Ассоциации, противоречат статьям 8 и 34 Конституции Российской Федерации, т.к. создают предпосылки для монополизации охранной деятельности, ограничивают конкуренцию и право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности. Эти положения не соответствуют основам гражданского оборота в Российской Федерации, закрепленным нормами Гражданского кодекса РФ, согласно абзацу 2 пункта 2 статьи 3 которого "нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу".

Частная охранная деятельность - это, прежде всего, предпринимательская деятельность, следовательно ее регламентация должна соответствовать общим нормам гражданского законодательства. Однако предложения авторов Проекта не соответствуют требованиям:

- о равенстве участников регулируемых гражданским законодательством отношений (пункт 1 статьи 1 ГК РФ);

- о праве граждан заниматься предпринимательской деятельностью и создавать юридические лица (статья 18 ГК РФ);

- о праве юридических лиц иметь представительства и филиалы (статья 55 ГК РФ, статья 5 Федерального закона "Об акционерных обществах" и статья 5 Федерального закона "Об обществах с ограниченной ответственностью");

- о праве юридических лиц иметь дочерние и зависимые общества (пункт 5 статьи 66 ГК РФ, статья 6 Федерального закона "Об акционерных обществах", статья 6 Федерального закона "Об обществах с ограниченной ответственностью");

- о праве собственника совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия (пункт 2 статьи 209 ГК РФ).

Названные и некоторые другие новации авторов Проекта (требования по размеру и порядку формирования уставного капитала, ограничение организационно-правовой формы и т.п.) не только означают фактическую ломку сложившейся системы законодательства, пока для предпринимательства в сфере частных охранных услуг, но и наносят удар по сформировавшейся за долгие годы системе организации банковской безопасности.

Подавляющее число банков для решения задач безопасности своего бизнеса организуют собственные службы безопасности и частные охранные предприятия. Такая система взаимоотношений позволяет не только организовать охрану и безопасность, отвечающую требованиям конкретного банка, эффективно управлять этой деятельностью в интересах банка, но и делать это максимально экономично. При предлагаемой схеме создания охранных предприятий банки будут вынуждены обращаться к сторонним предприятиям и приобретать услуги по неконкурентным ценам. Запрет на создание филиалов и представительств у охранных предприятий также негативно повлияет на эффективность мер по безопасности банков. Развитие филиальной сети банков, приближение реальных банковских услуг к населению - это сегодня одно из основных направлений банкизации страны. Предусмотренный авторами Проекта запрет на создание филиалов охранных предприятий фактически исключает для банков возможность самостоятельно или в сотрудничестве с одним или двумя стратегическими партнерами решать вопросы обеспечения безопасности всей филиальной сети. Такие ограничения объективно влекут за собой увеличение расходов на организацию безопасности, что приведет к удорожанию банковских услуг и продуктов, в том числе кредитов для промышленности и населения.

Неоправданным является фактический отказ от регулирования деятельности служб безопасности данным рассматриваемым Проектом. По нашему мнению, это является ни чем иным, как попыткой лишения их охранных функций. Если же этот факт привязать к существующим нормам обеспечения короткоствольным оружием частных охранных предприятий, а также к введению нового порядка приобретения травматического оружия и оружия самообороны (выдача в аренду органами милиции), то совершенно очевидно, что частные охранные услуги существенно возрастут в цене.

Это, во-первых, создает конкурентное преимущество крупнейшему консолидированному игроку на рынке охранных услуг - ФГУП "Охрана МВД"; во-вторых, фактически выводит из-под контроля МВД России несколько тысяч служб безопасности коммерческих организаций.

Проект совершенно не учитывает реалии рынка в отдельных отраслях экономики. Например, в Ассоциацию российских банков входит 576 коммерческих банков, имеющих 2970 филиалов. Для них предлагаемые новации означают ни что иное, как необходимость полной перестройки наиболее затратного сегмента банковской безопасности - защиты инфраструктуры, т. к. многие наши банки имеют собственные охранные предприятия в виде дочерних структур. При этом следует иметь в виду и тенденцию к расширению представительства крупнейших банков на региональных рынках. Увеличение издержек на обеспечение инфраструктурной безопасности неизбежно повлечет удорожание банковских услуг и продуктов, в том числе кредитов для промышленности и населения.

Помимо высказанных замечаний считаем целесообразным обратить внимание также на сомнительность запрета для руководителя охранной организации "вступать в трудовые отношения в качестве работника", что противоречит нормам Трудового кодекса РФ (статьи 2, 3, 60.1 и 276 ТК РФ).

Кроме того, Проект не отвечает на вопрос о судьбе огромного числа охранных предприятий, которые уже долгие годы работают на рынке охранных услуг и не соответствуют тем требованиям, которые предполагается включить в законодательство.

Наряду с изложенным считаем возможным обратить внимание на замечания постатейного характера.

1. Спорным, на наш взгляд, является положение статьей 6 и 10 Закона N 2481-1 (в редакции статьи 2 Проекта) о предоставление права органам внутренних дел приостановления и возобновления лицензий.

2. Следует более четко сформулировать в статье 10.4 Закона N 2481-1 (в редакции статьи 2 Проекта) положения, трактующие понятия "грубого нарушения осуществления частной охранной деятельности". Многие из них носят неконкретный характер и могут быть использованы в конкурентной борьбе, т.к. приостановление оказания услуг в охранной деятельности означает не что иное, как потерю бизнеса.

3. Необходимо обратить внимание на целесообразность "обязательного требования осуществления охранных услуг в форменной специальной одежде", установленной статьей 12 Закона N 2481-1 (в редакции статьи 2 Проекта). Законодатели не учли того, что личная охрана крупных руководителей часто включает в себя элементы скрытости.

4. Часть 4 статьи 14 Закона N 2481-1 (в редакции статьи 2 Проекта) о том, что "негосударственное образовательное учреждение, осуществляющее подготовку частных детективов и работников частных охранных организаций, создается с учетом требований статьи 13 настоящего Закона", кардинально меняет статус негосударственных образовательных учреждений, распространяя на них ряд ограничений, совершенно не относящихся к их деятельности.

Учитывая изложенное, Ассоциация российских банков прости Вас учесть замечания банковского сообщества при подготовке к рассмотрению в первом чтении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона N 495510-4 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного контроля в сфере частной охранной и детективной деятельности".

Президент АРБ

Г.А. Тосунян