Письмо Ассоциации российских банков от 6 июня 2008 г. N А-02/5-324 О заключении Ассоциации российских банков по проекту Указания ЦБР "О порядке отзыва у кредитных организаций лицензии на осуществление банковских операций при установлении существенной недостоверности отчетных данных"

Письмо Ассоциации российских банков от 6 июня 2008 г. N А-02/5-324

Ассоциация российских банков благодарит Вас за предоставленную возможность принять участие в рассмотрении подготовленного Банком России проекта Указания "О порядке отзыва у кредитных организаций лицензии на осуществление банковских операций при установлении существенной недостоверности отчетных данных" (далее - проект Указания) и сообщаете# следующее.

Проведенный Ассоциацией российских банков с участием банков - членов АРБ анализ проекта Указания позволяет сделать вывод о том, что некоторые его положения нуждаются в определенной корректировке (Заключение прилагается).

Ассоциация российских банков надеется, что предложенные банковским сообществом замечания к проекту Указания будут учтены при его доработке Банком Росси, а также выражает уверенность в дальнейшем плодотворном сотрудничестве с Банком России по вопросам совершенствования банковского законодательства.

Приложение: на 6 л.

Президент

Г.А. Тосунян

Заключение Ассоциации российских банков
по проекту Указания Банка России "О порядке отзыва у кредитных организаций лицензии на осуществление банковских операций при установлении существенной недостоверности отчетных данных"

1. Исходя из названия Проекта Указания Банка России "О порядке отзыва у кредитных организаций лицензии на осуществление банковских операций при установлении существенной недостоверности отчетных данных" (далее - проект Указания), он призван определить "порядок" отзыва Банком России у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций (далее - лицензия).

В теории права под "порядком" подразумевается определенная последовательность действий (процедура). К сожалению, проект Указания не содержит никакой процедуры отзыва лицензии, а содержит лишь перечень различных обстоятельств, которые должны свидетельствовать о "существенной недостоверности отчетных данных кредитной организации". Между тем, статья 74 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее - Закон о Банке России) возлагает на Банк России обязанность разработать именно "порядок".

Можно предположить, что требуемый "порядок" имеется в других нормативных актах Банка России. Интересно, что схожий перечень нарушений, а также требуемый порядок применения санкций содержатся в Инструкции ЦБ РФ от 31 марта 1997 года N 59 "О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности" (далее - Инструкции N 59). Однако практически за те же самые нарушения, которые перечислены в проекте Указания, Инструкция N 59 предлагает применять не только отзыв лицензии, но также иные санкции, установленные статьей 75 Закона о Банке России (по действующей редакции Закона о Банке России - статьей 74).

Например, в соответствии с пунктом 1.25.11 Инструкции N 59 в случае выявления в результате проверки фактов недостоверности отчетных данных, приведших к сокрытию реального финансового положения кредитной организации, в том числе, когда реальное финансовое положение создает угрозу интересам кредиторов (вкладчиков), надзорный орган незамедлительно применяет наиболее эффективные меры воздействия из числа предусмотренных статьей 75 Закона о Банке России, включая ходатайство об отзыве лицензии. В случае выявления в результате проверки фактов недостоверности отчетных данных, не приведших к последствиям, изложенным в данном пункте, надзорный орган может применить менее жесткие меры воздействия.

Данная норма разъяснена в письме ЦБ РФ от 28 июля 1997 года N 492 "О применении отдельных положений Инструкции Банка России от 31 марта 1997 года N 59". Им предусмотрено, что когда в ходе проверок достоверности отчетности кредитных организаций будут выявлены факты нарушения порядка отражения банковских операций и сделок, приведшие к завышению финансовых результатов и величины собственных средств (капитала), к сокрытию негативных последствий рискованной кредитной политики и т.п., "надзорный орган вправе:

- предъявить требование о предоставлении кредитной организацией плана финансового оздоровления (плана санации);

- потребовать замены руководителей исполнительных органов и главного бухгалтера кредитной организации;

- ввести запрет на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций, предусмотренных выданной лицензией, на срок до одного года, а также на открытие филиалов на срок до одного года;

- назначить временную администрацию по управлению кредитной организацией на срок до 18 месяцев;

- отозвать лицензию на осуществление банковских операций в порядке, предусмотренном федеральными законами.

В случае выявления в результате проверки фактов нарушений порядка отражения банковских операций и сделок, не приведших к последствиям, изложенным выше, надзорный орган может применить к кредитной организации менее жесткие меры воздействия;

- взыскать штраф;

- ограничить проведение отдельных банковских операций на срок до шести месяцев.".

Сопоставление текста проекта Указания с указанными актами Банка России позволяет сделать вывод о том, что издание проекта Указания в предложенной редакции неизбежно приведет к коллизии в нормативных актах Банка России и отсутствию однозначного понимания подхода при разграничении различных случаев. Например, становится не ясно, когда Банк России отзывает у кредитных организаций банковскую лицензию за предоставление недостоверной отчетности, а когда ограничивается взысканием штрафа или простым предупреждением.

В связи с изложенным полагаем обоснованным:

1) изменить содержание проекта Указания путем включения в него подробного механизма (процедуры) отзыва лицензии у кредитных организаций по рассматриваемым основаниям, чтобы привести его в соответствие со статьей 74 Закона о Банке России;

2) четко разграничить случаи недостоверности отчетных данных кредитных организаций, за которые к ним может быть применена санкция в виде отзыва лицензии, от других искажений отчетности, влекущих применение иных мер, в частности, установленных статьей 74 Закона о Банке России и Инструкцией N 59. После утверждения проекта Указания в Инструкцию N 59 также потребуется внесение соответствующих изменений.

2. Содержащаяся в проекте Указания формулировка о праве Банка России отозвать у кредитной организации лицензию при установлении хотя бы одного из условий, перечисленных в подпунктах 1.1 - 1.7 пункта 1 проекта Указания, противоречит подпункту 6 части 1 статьи 20 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" (далее - Закон о банках), согласно которому Банку России предоставлено право отозвать у кредитной организации лицензию за неисполнение требований федеральных законов, регулирующих деятельность кредитных организаций, если в течение одного года к кредитной организации неоднократно применялись меры, предусмотренные Законом о Банке России.

Полагаем также, что представление недостоверных отчетных данных может произойти по разным причинам. Например, такие случаи имели место на практике в результате компьютерного сбоя или технических погрешностей при передаче информации по каналам связи. Поэтому представление недостоверных данных однократно в течение, допустим, одного года не должно приводить к применению Банком России одной из наиболее серьезных мер административного воздействия. Следует иметь в виду, что отзыв банковской лицензии в рассматриваемом случае - это право, а не обязанность Банка России (часть 1 статьи 20 Закона о банках). Поэтому Банк России вправе разграничивать эти случаи в изданном им нормативном акте.

На основании изложенного предлагаем из абзаца первого пункта 1 проекта Указания исключить слова "одного или".

3. В пункте 1 проекта Указания отсутствуют какие-либо критерии "существенной недостоверности отчетных данных". Пункт 1 проекта Указания содержит перечень различных случаев, когда такие факты в принципе могут иметь место. Иными словами, в проекте Указания приведен обычный перечень случаев, когда кредитные организации обязаны представлять в Банк России какие-либо отчетные данные. Очевидно, что в этих ситуациях представленная ими отчетность может содержать недостоверность, причем как существенную, так и незначительную. Из проекта Указания следует, что во всех перечисленных в пункте 1 проекта Указания случаях Банк России должен отзывать банковские лицензии, не принимая во внимание характер и степень нарушения. Представляется, что такой подход не соответствует смыслу пункта 3 части 1 статьи 20 Закона о банках, который допускает возможность отзыва лицензии только при квалификации факта недостоверности отчетных данных как существенного.

Следовательно, в пункте 1 проекта Указания целесообразно определить критерии существенности нарушения, которые должны быть общими для всех случаев. Без этого правоприменительная практика Банка России по отзыву лицензий по основаниям, изложенным в проекте Указания России, может:

а) привести к необоснованному (субъективному) применению территориальными подразделениями Банка России вместо норм статьи 74 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее - Закон о Банке России) мер, предусмотренных проектом Указания.

Следует обратить внимание, что вопрос субъективного подхода при анализе деятельности кредитных организаций и принятии решения об отзыве лицензии неоднократно обсуждался банковским сообществом на совместных встречах с представителями Банка России.

б) поставить в неравное положение фактически стабильные и/или крупные кредитные организации, для которых однократное наступление обстоятельств, изложенных, в частности, в подпунктах 1.5 и 1.6 пункта 1 проекта Указания, с кредитными организациями, осознанно и неоднократно допускающими такие нарушения.

Считаем, что критерии "существенной недостоверности отчетных данных" должны делиться на две группы:

- нарушения, которые сами по себе носят существенный характер и при которых одного факта нарушения достаточно для вынесения решения об отзыве лицензии (единые для всех кредитных организаций);

- нарушения, которые каждое в отдельности или в масштабе кредитной организации не носят существенного характера, но при наличии признаков умышленности или системности и без принятия кредитной организацией мер по их устранению или предотвращению возникновения в будущем свидетельствуют о существенной недостоверности отчетных данных.

ГАРАНТ:

Нумерация пунктов приводится в соответствии с источником

3. Учитывая, что отзыв лицензии в случае выявления существенных нарушений отчетности является правом, а не обязанностью Банка России, предлагается определить, в каких случаях применяется мера по отзыву лицензии, а в каких - санкция пункта 2 ст. 15.26 КоАП РФ.

4. В соответствии с подпунктом 1.4 пункта 1 проекта Указания Банк России Банк России вправе отозвать у кредитной организации лицензию при установлении одного или нескольких фактов существенной недостоверности отчетных данных. Указанные факты считаются установленными, если представленная кредитной организацией в Банк России отчетность не отражает фактического неисполнения кредитной организацией обязательств перед кредиторами и (или) обязанностей по уплате обязательных платежей. Представляется, что подобное условие не может свидетельствовать о недостоверности отчетных данных само по себе, поскольку факты надлежащего или ненадлежащего исполнения обязательств могут быть установлены только решением суда, а не Банком России.

Например, подобная ситуация возникает, когда кредитная организация считает, что она надлежащим образом исполнила/не исполнила обязательство по уплате, например, обязательных платежей, а этот факт оспаривается налоговым органом. Аналогичная ситуация складывается в случае нарушения договорных обязательств перед контрагентами (кредиторами).

Кроме того, установление такого основания можно рассматривать как необоснованное вмешательство в хозяйственную деятельность кредитных организаций.

5. Каждое в отдельности нарушение, указанное в подпунктах 1.5 и 1.6 пункта 1 проекта Указания, может не носить существенного характера, если они не значительны по величине. Однако при наличии признаков умышленности или системности и без принятия кредитной организацией мер по их устранению или предотвращению возникновения в будущем могут свидетельствовать о существенной недостоверности отчетных данных.

Кроме того, каждое из нарушений, указанных в подпунктах 1.5 и 1.6 пункта 1 проекта Указания, являются основанием для привлечения кредитной организации к административной ответственности, предусмотренной законодательством, в том числе налоговым.

Меры воздействия Банка России установлены статьей 74 закона о Банке России и раскрыты в Инструкциии Банка России от 31.03.1997 г. N 59 "О применении к кредитным организациям мер воздействия".

В этой связи считаем необходимым исключить указанные основания из проекта Указания.

6. Каждое из нарушений, указанных в подпунктах 1.1 - 1.4 пункта 1 проекта Указания следует квалифицировать как существенное только в тех случаях, когда искажения отчетных данных привело к изменению суммы активов более чем на 0,1 %.

7. Каждое из нарушений, указанных в подпунктах 1.1 - 1.7 пункта 1 проекта Указания, может привести к переквалификации ссуды в другую категорию качества. Такая переквалификация может породить спор между кредитной организацией и Банком России, который не может быть разрешен ввиду отсутствия механизма обжалования решения территориального учреждения Банка России об отнесении конкретной ссуды к той или иной категории качества. В связи с изложенным, предлагаем установить такой порядок обжалования решения Банка России.

8. На период обжалования решения территориального учреждения Банка России о квалификации того или иного действия банка как нарушения, а также обжалования акта проверки или иного документа, в котором будет зафиксирован факт представления кредитной организацией недостоверной отчетности, предлагаем применять мораторий на отзыв лицензии. В противном случае процедуру обжалования действий учреждений Банка России по существу нарушения невозможно будет довести до конца.

9. Поскольку отзыв лицензии является чрезвычайной мерой воздействия на кредитную организацию, предлагаем в тексте проекта Указания предусмотреть, что она может быть применена только тогда, когда иные меры воздействия, примененные к кредитной организации в течение года, оказались безрезультатными.

10. Проект Указания не учитывает возможность возникновения у кредитных организаций перечисленных в нем фактов недостоверности отчетности в результате непреднамеренной ошибки рядового оператора при ее составлении в связи с неправильно понятой инструкцией или другими факторами, а также в результате сбоя программного обеспечения или неправильной настройки функционала по составлению отчетности. Многократные изменения, вносимые Банком России в порядок составления отчетности в течение небольшого промежутка времени (2-3 раза в год), приводят к тому, что компании - разработчики программных банковских продуктов не успевают вовремя подготовить качественные версии операционных систем, в связи с чем повышается роль человеческого фактора, что в большей степени и является причиной допускаемых ошибок.

Кроме того, указанный в проекте Указания количественный критерий (600000 рублей) по размеру не является существенным не только для крупной кредитной организации, но и для небольшого банка.

Учитывая вышеизложенное, считаем, что в проект Указания необходимо внести изменения, учитывающие непреднамеренные действия персонала кредитной организации и предусматривающие более высокую степень существенности нарушения, превышение которой отрицательно скажется на ее финансовом положении.

По нашему мнению, единственной причиной, влекущей отзыв у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций, может являться только преднамеренное искажение банком отчетности в целях сокрытия его реального финансового положения, несущего угрозу интересам клиентов, вкладчиков и кредиторов банка.