Судебный федерализм: сущность и влияние на организацию правоохранительной деятельности (Ю.В. Мишиев, "Гражданин и право", N 6, июнь 2010 г.)

Судебный федерализм:
сущность и влияние на организацию правоохранительной деятельности

В последнее время в юридической литературе уделяется значительное внимание проблемам совершенствования правоохранительной деятельности, оптимизации работы правоохранительной системы, в которой, как отмечено в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 12 ноября 2009 г., "далеко не все благополучно"*(1).

Особую актуальность приобрели вопросы развития правоохранительной системы в условиях федеративного государства и реализации властных полномочий субъектов Российской Федерации в сфере создания такой разновидности правоохранительных органов, как суды субъектов Российской Федерации*(2). В отличие от ранее действовавшей централизованной одноуровневой системы судебной власти в России современная российская модель организации судебных органов предусматривает возможность создания судов двух уровней - федеральных судов и судов субъектов Российской Федерации*(3). К судам субъектов Российской Федерации относятся: конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации и мировые судьи - судьи общей юрисдикции субъектов Российской Федерации.

Эти суды, как и любые другие правоохранительные органы федеративного государства, должны способствовать становлению таких федеративных отношений в России, которые имели бы своей целью укрепление единства территориальных образований в Российском государстве в сочетании с развитием самостоятельности субъектов Федерации*(4).

"Без реализации принципа самостоятельности субъектов федерации, - справедливо отмечают исследователи, - нет и самой федерации. Именно высокий уровень самостоятельности территориальных единиц отличает федерацию от унитарного государства. При этом следует различать понятие самостоятельности субъекта федерации и его суверенитета"*(5).

В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 г. N 92-О отмечено, что Конституция Российской Федерации не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета России*(6). Суверенитет государства в силу Основного закона исключает существование двух уровней власти, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. Конституция не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации. В юридической литературе, наряду с концепцией единого и неделимого государственного суверенитета России на всей ее территории, получили развитие идеи ограниченного и даже полного суверенитета республик*(7). Такой подход автор статьи считает спорным, ибо суверенитет, предполагающий, по смыслу ст. 3-5, 67 и 79 Конституции Российской Федерации, верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак только России как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус.

Вместе с тем принцип федерализма в сфере организации правоохранительной деятельности должен выразиться в наличии соответствующих органов власти в регионах. В этом плане статья 1 Конституции РФ, называя Россию федеративным государством, предопределяет основы статуса российской правоохранительной системы, и в том числе, основополагающие черты и признаки судебной власти*(8).

Как полагает автор, организация не только судебной, но и в целом правоохранительной системы во многом обусловлена влиянием так называемого судебного федерализма. Как правило, ученые понимают под ним систему процессуальных, юридико-технических и организационных приемов (методов) и форм разрешения конституционно-правовых споров между федерацией и ее субъектами, уяснение и разъяснение содержания конституционных норм и устранение (или преодоление) между ними коллизий с целью фиксации и расширения позитивного конституционно-правового пространства для сотрудничества и взаимодействия уровней власти в федеративном государстве*(9). Исследователи также отмечают, что судебный федерализм представляет собой принцип и, соответственно, форму, режим устройства судебной власти, с помощью которых обеспечивается приспособление института судебной власти к федеративному характеру отношений между центром и составляющими конкретного государства*(10).

Институт судебного федерализма характеризуют и как особенности организации судебной власти в федеративном государстве, вытекающие из сочетания принципов "централизации и децентрализации", обусловленных формой государственного устройства*(11). Признаки "централизации" заключаются, по мнению ученых, в требованиях государственной целостности (закрепление основ судебной системы на общефедеральном уровне, единые правила судопроизводства и т.д.). Проявления "децентрализации" они связывают с наличием двухуровневой системы судебных органов, конституционным разграничением предметов ведения, применением судами регионального законодательства, формированием судебных органов территориальными органами субъектов или непосредственно населением региона.

Суд не является "самодостаточным" органом и не существует в какой-либо изолированной системе, а, напротив, активно взаимодействует с другими правоохранительными органами. В этом плане судебный федерализм оказывает существенное влияние не только на суды, но и в целом на всю правоохранительную систему*(12). Таким образом, наряду с такими разновидностями федерализма, как управленческий, бюджетный, федерализм законодательства, можно выделить судебный и правоохранительный федерализм.

Однако исследователи справедливо замечают, что в Российской Федерации на региональном уровне фактически не "срабатывает" принцип разделения властей и система сдержек и противовесов*(13). Например, для Российского государства было всегда характерно тяготение к единой судебной системе с высокой степенью централизации судебных полномочий и соответствующих органов*(14).

Основополагающий принцип федерализма предопределяет разделение между центром и регионами всех властных полномочий во всех сферах их реализации, а не только законодательной и исполнительной*(15). "В условиях федеративного государства, - замечают ученые, - не снята проблема укрепления судебного федерализма. По существу, сейчас в России система органов государственной власти субъекта Федерации неполноценна. На этом уровне не только не имеется судебной власти, но и отсутствует какая-либо общенациональная политика"*(16).

Имеет место в правовой науке и мнение о том, что "если судебная система Российской Федерации, охватывающая суды общей юрисдикции и арбитражные суды, построена на принципе централизма, то, к примеру, в отношении конституционных (уставных) судов достаточно преждевременно закреплен принцип децентрализации, доведенный фактически до абсолютных размеров"*(17). Как показывает зарубежный опыт организации судебной власти в демократических федеративных государствах, система правления, основанная на разделении властей, включая их взаимные сдержки и противовесы, предполагает распределение власти между независимыми структурами: т.е. между федерацией и ее субъектами*(18).

Таким образом, положительно решается вопрос о разделении властей по вертикали*(19). При этом особое значение имеет конституционное разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, а также компетенции между отдельными видами федеральных органов и субъектов Федерации.

Итак, проблема судебного федерализма актуальна и для процесса совершенствования всей правоохранительной системы, хотя в юридической литературе она практически обделена вниманием; судебный федерализм следует рассматривать как институт, оказывающий влияние на деятельность всей правоохранительной системы Российской Федерации.

Безусловно, актуальной в этом плане является проблема влияния актов правосудия на статус правоохранительных органов и развитие правоохранительной системы. Наиболее наглядно данный аспект, как думается, может быть проиллюстрирован на примере деятельности органов конституционного контроля. Как известно, правовая охрана конституции в Российской Федерации включает в себя не только охрану федеральной Конституции, но и охрану конституций (уставов) субъектов Российской Федерации. В России как федеративном государстве большое значение имеет осуществление конституционного контроля в российских регионах*(20). Можно утверждать, что конституционный контроль носит еще не вполне всеохватывающий и системный характер, а единство правового пространства не всегда обеспечивается эффективно и своевременно*(21). В большинстве российских регионов не созданы органы специализированного судебного конституционного контроля, что существенно затрудняет правовую охрану их конституций (уставов), в том числе в части правового регулирования статуса правоохранительных органов и системы в субъектах Федерации. Данная ситуация отрицательно сказывается на согласованности действий федеральных органов государственной власти и правоохранительных органов субъектов Российской Федерации.

В целом объективная необходимость конституционного контроля законов в федеративном государстве вызвана наличием конфликтов между законодателем и судьей. Судебный контроль законов - это способ институционализации конституционности законов, реализации основного закона, его норм и процедур, иначе говоря - инструмент разрешения конфликтов между законами, являющихся неизбежным следствием плюрализма источников права, который вытекает из принципа разделения властей и законодательства на конституционное и обычное, национальное и региональное, общее и отраслевое.

В условиях корректирующихся в настоящее время направлений развития федеративных отношений и меняющегося в соответствии с этим законодательства возрастает значение правовых позиций, изложенных Конституционным Судом Российской Федерации по вопросам федеративного устройства, раскрытия содержания принципов организации и деятельности правоохранительных органов субъектов РФ. На период отсутствия законодательного акта, регулирующего какие-то аспекты деятельности законодательного органа субъекта России, судебный орган формулировал правила, призванные восполнить законодательные пробелы. Эти положения находят свое дальнейшее детальное развитие и отражение в правовых позициях конституционных (уставных) судов субъектов РФ.

Представляется, что проблеме судебного контроля над региональным законодателем в части регулирования им статуса правоохранительных органов и организации правоохранительной системы в отечественной юридической литературе не уделялось должного внимания*(22). Причина такого подхода, по мнению А.Н. Медушевского, лежит в исторических истоках формирования конституционной юстиции. В ходе буржуазных революций "...доминирующее значение получил принцип парламентского верховенства и приоритет парламентской законодательной власти"*(23).

Например, в Великобритании все источники права рассматриваются как подчиненные законам парламента - единственному высшему источнику права страны. В рамках данной концепции не оставалось места судебному контролю над законами. Роль судей сводилась в основном к интерпретации и применению закона, но не к контролю над ним. Контроль, согласно доктрине народного суверенитета, мог быть исключительно делом народа в лице его представительного органа, т.е. парламента. В XIX в. основные дискуссии велись вокруг того, могут ли судьи контролировать деятельность администрации, но не законодателя.

Современная конституционная теория исходит из понимания того, что парламент не может быть единственным хозяином и творцом закона, так как его воля подчинена конституции, а контроль за соблюдением последней осуществляется конституционным судом. При этом необходимо различать волю суверена (народа) и его представителей. Депутатский корпус, нередко, состоит из профессиональных политиков, имеет свои автономные интересы, которые по отдельным позициям отличаются от интересов граждан. Более того, он может противостоять им (особенно в условиях поляризации электората). В подобной ситуации суть конституционного контроля состоит в определении соответствия законов, разработанных народными представителями, воле самого народа, выраженной в конституции*(24). Однако некоторые ученые считают, что конституционный контроль ослабляет регулятивную роль закона, создает препятствия государству и его институтам в выполнении правоохранительной функции, формирует нигилистическое отношение к закону и праву*(25).

Конечно, не все исследователи согласны с подобными выводами, прежде всего потому, что при различении права и закона как раз и становится очевидной регулятивная роль не закона как такового, а именно права, которое закон должен выражать адекватно. Противоречащий праву закон, по их мнению, не должен быть источником правового регулирования, а использование государством неправовых законов для регулирования общественных отношений находится в прямом противоречии с его правоохранительной функцией.

К сожалению, принятие так называемых неправовых законов, особенно в субъектах Российской Федерации, носит распространенный характер, что не только мешает осуществлению и защите гарантированных Конституцией России прав и свобод, но и создает реальную угрозу единству страны, порождает несогласованность действий институтов власти, негативно сказывается на реализации любых функций государства*(26).

В частности, такой закон был принят в Санкт-Петербурге. В соответствии с положениями подпункта 1 п. 1 ст. 5 Закона Санкт-Петербурга N 112-44 в состав Администрации Санкт-Петербурга был включен так называемый Административный комитет*(27). Положения ст. 8 данного Закона определили предметы ведения Административного комитета, к которым относятся: разработка и обеспечение реализации мер по укреплению законности, правопорядка и безопасности в Санкт-Петербурге в пределах полномочий Администрации Санкт-Петербурга; обеспечение взаимодействия органов исполнительной власти Санкт-Петербурга с правоохранительными и таможенными органами, органами военного управления, а также судебными органами государственной власти Санкт-Петербурга при решении вопросов, относящихся к компетенции Администрации Санкт-Петербурга; осуществление государственной политики Санкт-Петербурга в области борьбы с преступностью и обеспечения безопасности; формирование единой правовой политики Администрации Санкт-Петербурга; систематизация действующего законодательства Санкт-Петербурга, обобщение нормотворческой и правоприменительной деятельности в Санкт-Петербурге; ведение реестра нормативных правовых актов Санкт-Петербурга; разработка предложений по совершенствованию законодательства Санкт-Петербурга.

Вместе с тем положения подпункта 1 п. 2 ст. 45 Устава Санкт-Петербурга устанавливают, что только Администрация Санкт-Петербурга осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Указанная уставная компетенция Администрации Санкт-Петербурга реализуется, в том числе, посредством: обеспечения взаимодействия органов исполнительной власти Санкт-Петербурга с правоохранительными и таможенными органами, органами военного управления, а также судебными органами государственной власти Санкт-Петербурга при решении вопросов, относящихся к компетенции Администрации Санкт-Петербурга; осуществления государственной политики Санкт-Петербурга в области борьбы с преступностью и обеспечения безопасности; формирования единой правовой политики Администрации Санкт-Петербурга; систематизации действующего законодательства Санкт-Петербурга, обобщения нормотворческой и правоприменительной деятельности в Санкт-Петербурге; ведения реестра нормативных правовых актов Санкт-Петербурга; разработки предложений по совершенствованию законодательства Санкт-Петербурга; методического руководства юридическими службами отраслевых и территориальных органов Администрации Санкт-Петербурга; материально-технического обеспечения деятельности мировых судей Санкт-Петербурга; проведения анализа направляемых на подписание губернатору Санкт-Петербурга проектов правовых актов и правовых актов на предмет соответствия действующему законодательству; осуществления контроля за законностью правотворческой и правоприменительной деятельности отраслевых и территориальных органов Администрации Санкт-Петербурга.

Поскольку закрепленные Уставом Санкт-Петербурга (ст. 45) полномочия за Администрацией Санкт-Петербурга в целом не могут быть переданы иным исполнительным органам государственной власти Санкт-Петербурга на основании закона Санкт-Петербурга, ибо в соответствии со ст. 44 Устава Санкт-Петербурга предметы ведения отраслевых и территориальных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга утверждаются Администрацией Санкт-Петербурга, то Уставным судом данного города федерального значения анализируемый закон был признан не соответствующим Уставу. Вызывает интерес и Определение Конституционного Суда Республики Коми от 2 апреля 2008 г. Там обращено внимание на то обстоятельство, что Республика Коми, являясь частью Российской Федерации - демократического федеративного правового и социального государства (ст. 1 Конституции Республики Коми, ст. 1, ч. 1; ст. 7, ч. 1 Конституции Российской Федерации), действуя в интересах всего общества в целях соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина как высшей ценности (ст. 4 Конституции Республики Коми), осуществляет правоохранительную функцию*(28).

Необходимо обратить внимание и на то обстоятельство, что субъекты Российской Федерации не в полной мере реализуют свое право на участие в федеральном правотворчестве*(29). Вместе с тем очень важно определять жизнеспособность федеральных законов по результатам их реализации в регионах, для чего нужна более тесная связь центра и регионов при формировании федеральных законов*(30).

Ни в Конституции, ни в регламентах палат Федерального Собрания, не говоря уже о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, нет четкой регламентации порядка участия субъектов РФ в осуществлении права законодательной инициативы на федеральном уровне. Как следствие - еще сохраняется тенденция децентрализации правового регулирования, когда субъект Федерации стремится в первую очередь издавать свои собственные законы и иные нормативные правовые акты*(31).

По мнению ученых, активными формами участия субъектов в федеральном правотворчестве могли бы стать выступления представителей субъектов РФ при обсуждении законопроекта на заседании Государственной Думы, а также совместная законодательная инициатива, реализуемая сразу несколькими субъектами РФ. Она направлена на решение какой-то общей задачи и тем самым обеспечивает определенную гармонизацию российского законодательства*(32). В ходе ее осуществления координируются разные интересы, что позволяет более полно отражать в принимаемом законе назревшие потребности общественного развития.

Кроме того, законопроекты, вносимые в порядке законодательной инициативы, до их регистрации законодательным органом субъекта Российской Федерации необходимо подвергать внешней комплексной экспертизе. Такое правовое регулирование будет способствовать оптимизации законодательства о правоохранительной деятельности.

Ю.В. Мишиев,

аспирант Российской академии адвокатуры и нотариата

"Гражданин и право", N 6, июнь 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Послание Президента Российской Федерации Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2009. 13 ноября.

*(2) См.: Буранов З.М. Институционализация судебной власти в субъектах Российской Федерации (на примере Кабардино-Балкарской Республики) // Мировой судья. 2008. N 9, 10.

*(3) См.: Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ (в ред. от 5 апреля 2005 г.) "О судебной системе Российской Федерации" // Российская газета. 1997. 6 января.

*(4) См.: Калиничева А.С. Симметричная и асимметричная модели федеративных отношений // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 14. С. 22-24.

*(5) Конев Ф.Ф. Федеративные отношения и развитие самостоятельности субъектов федерации // Конституционное и муниципальное право. 2003. N 3. С. 38.

*(6) См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 г. N 92-О "По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан" // Российская газета. 2000. 25 июля.

*(7) См., например: Мухаметшин Ф.Х. Российский федерализм: проблемы формирования отношений нового типа (политико-правовые аспекты) // Государство и право. 1994. N 3; Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. О некоторых дискуссионных теоретико-методологических вопросах курса конституционного права // Государство и право. 2001. N 1.

*(8) См.: Павликов С.Г. Конституционная парадигма современной российской судебной системы // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 9. С. 22.

*(9) См.: Чурбаков А.В. Канадская конституция и судебный федерализм: Дисc. ... к.ю.н. СПб, 2000. С. 6.

*(10) См.: Судебная власть России: Учебное пособие / Колл. авт. М., 2001. С. 51; Умнова И.А. Проблемы судебного федерализма в России // Судебная система России: Учеб. пособие / Колл. авт. М., 2001. С. 51.

*(11) См.: Нелюбина А.А. Мировые судьи в Российской Федерации: Диcс. ... к.ю.н. Екатеринбург, 2006. С. 19.

*(12) См. подробнее: Сенякин И.Н. Федерализм как принцип российского законодательства. Саратов, 2007. С. 234; Чиркин В.Е. Федерализм и судебные системы // Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М., 2001. С. 118-121; Умнова И.А. Указ. изд. С. 51-53.

*(13) См.: Терехин В.А. К вопросу о возможности передачи мировой юстиции на федеральный уровень // Российская юстиция. 2009. N 2. С. 17-19.

*(14) См., например: Александрова Р. Единство судебной системы - важнейший принцип судоустройства в Российской Федерации // Арбитражный и гражданский процесс. 2006. N 11. С. 10-14.

*(15) См.: Терехин В.А. Указ. изд. С. 18-19.

*(16) Терехин В.А. Некоторые достижения и просчеты современной судебной реформы // Российская юстиция. 2008. N 10. С. 3.

*(17) Яценко И.С., Девликамов А.А. Конституционное регулирование судебной власти и судебных систем в Российской Федерации и зарубежных странах: сравнительно-правовой анализ. М., 2007. С. 47.

*(18) См.: Остром В. Смысл американского федерализма. М., 2006.

*(19) См.: Девликамов А.А. О некоторых проблемах конституционно-правового регулирования деятельности судебной власти в Российской Федерации // Уголовное судопроизводство. 2008. N 4. С. 22.

*(20) См.: Иванин А.А. Особенности регионального судебного конституционно-уставного контроля и перспективы его развития в Российской Федерации: Дисс. ... к.ю.н. М., 2008. С. 7-9.

*(21) См.: Харитонова Н.Н. Правовое регулирование осуществления конституционного контроля в РФ: системно-функциональные и федеративные аспекты: Автореф. дисс. ... к.ю.н. М., 2006. С. 5-6.

*(22) См.: Волкова Н.С., Хабриева Т.Я. Правовые позиции Конституционного суда Российской Федерации и парламент. М., 2005; Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного суда России. М., 2003.

*(23) Медушевский А.Н. Сравнительное конституционное право и политические институты: Курс лекций. М., 2002. С. 454.

*(24) См.: Медушевский А.Н. Указ. соч. С. 464.

*(25) См.: Жилин Г. Соотношение права и закона // Российская юстиция. 2000. N 4. С. 8.

*(26) См.: Харитонова Н.Н. Указ. соч. С. 12.

*(27) См.: Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 15 июля 2003 г. N 082-П "По делу о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга положений подпункта 1 пункта 1 статьи 5 и статьи 8 Закона Санкт-Петербурга от 25 сентября 1996 г. N 112-44 "О структуре Администрации Санкт-Петербурга" // Санкт-Петербургские ведомости. 2003. N 30.

*(28) См.: Определение Конституционного Суда Республики Коми от 2 апреля 2008 г. "О проверке конституционности решения Совета муниципального образования городского округа "Ухта" от 28 ноября 2007 г. N 123 "О внесении изменений в решение Совета МОГО "Ухта" от 21 ноября 2006 г. N 5 "О едином налоге на вмененный доход для отдельных видов деятельности" по жалобе граждан А.Г. Карольского, А.С. Царева и Н.В. Шрейдера" // Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. 2008. N 4. Ст. 194.

*(29) См.: Анциферова О.В. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 5.

*(30) См.: Алиев М. Актуальное издание о совершенствовании российского законодательства // Журнал рос. права. 2006. N 3.

*(31) См.: Метшин И.Р. Правовая система республики в составе Российской Федерации. М., 2002. С. 99.

*(32) Иванин А.А. Указ. соч. С. 7-9.