Информационная функция кадастрового учета и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (К.С. Роньшина, "Законы России: опыт, анализ, практика", N 4, апрель 2010 г.)

Информационная функция кадастрового учета и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним

Современный этап развития многих стран мира характеризуется возрастающей ролью информационной сферы, представляющей собой совокупность информации, информационной инфраструктуры, субъектов, осуществляющих сбор, формирование, распространение и использование информации, а также системы регулирования возникающих при этом общественных отношений. Информационная сфера является системообразующим фактором, активно влияющим на состояние политической, экономической, оборонной и других сфер жизни общества.

Одним из важнейших направлений развития нашей страны также являются формирование и развитие информационного общества, которые характеризуются высоким уровнем развития информационных и телекоммуникационных технологий и их интенсивным использованием гражданами, бизнесом и органами государственной власти.

Уровень развития информационных технологий в России пока не позволяет обеспечить ей достойное место среди лидеров глобального информационного общества. Для преодоления отсталости России в информационной сфере за последнее десятилетие появился ряд нормативных документов*(1), определивших направления развития Российской Федерации на среднесрочную и долгосрочную перспективу, в том числе в части распространения информационных и телекоммуникационных технологий.

Так, постановлением Правительства РФ от 28 января 2002 г. N 65 утверждена Федеральная целевая программа "Электронная Россия" (2002-2010 годы) (далее - Программа). Целью Программы ставится формирование в Российской Федерации инфраструктуры электронного правительства, необходимой, в частности, для повышения эффективности межведомственного взаимодействия и внутренней организации деятельности органов государственной власти на основе организации межведомственного информационного обмена и обеспечения эффективного использования органами государственной власти информационных и телекоммуникационных технологий, повышения эффективности управления внедрением информационных и телекоммуникационных технологий в деятельность органов государственной власти.

Для достижения указанной цели Программой предусмотрено осуществить ряд мероприятий, среди которых - создание единого портала государственного кадастра недвижимости и единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - Единый портал).

Единый портал обеспечит возможность получения гражданами, организациями, органами государственной власти и органами местного самоуправления в электронном виде с использованием сети Интернет информации о недвижимом имуществе, необходимой для осуществления сделок с недвижимым имуществом и управления развитием территорий на уровне субъектов РФ и муниципальных образований.

Целью создания Единого портала является повышение эффективности оказания гражданам и организациям государственных услуг в электронном виде, а также предоставление информации органам государственной власти и органам местного самоуправления в рамках осуществления деятельности, связанной с недвижимым имуществом.

Для достижения этой цели в рамках указанного мероприятия предполагаются:

проработка нормативных правовых, организационных, методических, технологических и системных вопросов создания и функционирования Единого портала;

организация системы безопасности информационных систем и разграничения доступа к информации, имеющей конфиденциальный характер;

обеспечение для граждан и организаций, а также органов государственной власти и органов местного самоуправления, заинтересованных в доступе к информации, связанной с недвижимым имуществом и правами на него, возможности доступа к учетно-регистрационным сведениям с предварительным уточнением идентификационных параметров запрашиваемых сведений;

подготовка и предоставление гражданам и организациям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления доступа к учетно-регистрационным сведениям, консолидированным на федеральном и региональном уровнях, для оперативного получения актуальных детализированных и агрегированных сведений об объектах недвижимости;

подготовка и предоставление гражданам и организациям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления статистических и информационно-аналитических материалов, формируемых по консолидированным данным в информационных хранилищах соответствующего уровня учетно-регистрационных сведений;

проектирование, разработка и реализация Единого портала для предоставления в электронном виде информационно-справочных и аналитических услуг органам государственной власти, органам местного самоуправления, юридическим и физическим лицам.

В рамках указанного мероприятия в период до 2009 г.:

создана автоматизированная информационная система оказания государственных кадастровых услуг в электронном виде;

разработано нормативное правовое и организационное обеспечение предоставления в электронном виде государственных услуг в сфере кадастрового учета и регистрации прав;

создан комплекс программных средств, включающих портал и средства поддержки электронного документооборота для оказания государственных услуг по предоставлению сведений государственного кадастра недвижимости*(2) (далее - ГКН) об учтенных земельных участках (на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации), включая направление заинтересованными лицами с использованием сети Интернет заявлений о предоставлении сведений, содержащихся в ГКН (на примере Кировского и Кемеровского кадастровых округов);

проведена апробация переведенных в электронный вид административных регламентов исполнения государственной функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в том числе по выдаче информации и информационному взаимодействию с использованием дистанционных механизмов.

Итак, перечисленные действия направлены на создание Единого портала государственного кадастра недвижимости и Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Однако что представляют собой ГКН и ЕГРП в настоящее время?

Согласно ч. 2 ст. 1 ФЗ от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости"*(3) (далее - Закон о кадастре) ГКН является федеральным государственным информационным ресурсом и представляет собой систематизированный свод сведений об учтенном в соответствии с настоящим Федеральным законом недвижимом имуществе, а также сведений о прохождении Государственной границы РФ, о границах между субъектами РФ, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, иных предусмотренных настоящим Федеральным законом сведений.

ФЗ от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"*(4) (далее - Закон о регистрации) не содержит четкого определения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - ЕГРП). В соответствии с ФЗ от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" (далее - Закон об информации)*(5) информация, содержащаяся в государственных информационных системах, а также иные имеющиеся в распоряжении государственных органов сведения и документы являются государственными информационными ресурсами (ч. 9 ст. 14). Исходя из анализа Закона об информации и Закона о регистрации (ч. 2 ст. 12) можно сформулировать определение ЕГРП как государственного информационного ресурса, который содержит информацию о существующих и прекращенных правах на объекты недвижимого имущества, данные об указанных объектах и сведения о правообладателях.

Ведение ГКН, так же как и ЕГРП, осуществляется на бумажных и (или) электронных носителях (ч. 2 ст. 4 Закона о кадастре и ч. 8 ст. 12 Закона о регистрации).

До момента создания Единого портала ГКН на электронных носителях и ЕГРП на электронных носителях действуют как самостоятельные федеральные информационные системы (ч. 4 ст. 47 Закона о кадастре).

Соответственно после создания Правительством РФ Единого портала ГКН на электронных носителях и ЕГРП на электронных носителях будут являться частью единой федеральной информационной системы. Данное положение закреплено в ч. 4 ст. 4 Закона о кадастре, которая вступает в силу с 1 января 2012 г. В соответствии с ФЗ от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ*(6) с 1 января 2012 г. ч. 8 ст. 12 Закона о регистрации будет дополнена абзацем аналогичного содержания.

Термин "информационная система" закреплен в ст. 2 Закона об информации, согласно которой информационная система - это совокупность содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств.

В соответствии со ст. 13 названного Закона информационные системы включают в себя:

1) государственные информационные системы - федеральные информационные системы и региональные информационные системы, созданные на основании соответственно федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, на основании правовых актов государственных органов;

2) муниципальные информационные системы, созданные на основании решения органа местного самоуправления;

3) иные информационные системы.

Федеральные государственные информационные системы предназначены для использования федеральными органами исполнительной власти при осуществлении государственных функций, предоставлении государственных услуг.

В соответствии с Положением о регистрации федеральных государственных информационных систем, утвержденным постановлением Правительства РФ от 10 сентября 2009 г. N 723*(7), федеральные государственные информационные системы подлежат регистрации в реестре. Названное Положение регламентирует формирование и ведение реестра федеральных государственных информационных систем, а также устанавливает порядок обеспечения доступа к информации, содержащейся в реестре.

Функции по формированию и ведению реестра федеральных государственных информационных систем возложены на Федеральную службу по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор)*(8).

Согласно Положению о регистрации федеральных государственных информационных систем регистрации подлежат федеральные государственные информационные системы, которые предназначены для использования федеральными органами исполнительной власти при осуществлении государственных функций и (или) предоставлении государственных услуг вне зависимости от названия этих систем (реестры, регистры, справочно-информационные системы, каталоги и др.). Регистрация уже введенных в эксплуатацию государственных информационных систем должна быть осуществлена в I квартале 2010 г.

Не подлежат регистрации в соответствии с указанным Положением федеральные государственные информационные системы, сведения о которых составляют информацию, доступ к которой ограничен федеральными законами.

Таким образом, государственные информационные системы, к числу которых после его создания будет относиться Единый портал, создаются в целях реализации полномочий государственных органов и обеспечения обмена информацией между этими органами, а также в иных установленных федеральными законами целях (ч. 1 ст. 14 Закона об информации).

Информационное взаимодействие между органом кадастрового учета и органом, осуществляющим государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - орган, осуществляющий государственную регистрацию), регламентировано ст. 15 Закона о кадастре и ст. 8 Закона о регистрации.

Так, в соответствии с названными нормами права орган кадастрового учета в случае, если в соответствии с кадастровыми сведениями право на объект недвижимости зарегистрировано, в срок не более чем три рабочих дня со дня завершения кадастрового учета, который осуществлялся в связи с изменением указанных в ст. 7 Закона о кадастре сведений о таком объекте недвижимости (если изменение этих сведений требует внесения соответствующих изменений в подраздел I ЕГРП) или прекращением существования такого объекта недвижимости, представляет документ об указанном учете в орган, осуществляющий государственную регистрацию. Также орган кадастрового учета, имеющий сведения, необходимые для государственной регистрации прав на объекты недвижимого имущества, в срок не более чем 10 дней с даты обращения обязан предоставлять такие сведения органам, осуществляющим государственную регистрацию.

В свою очередь орган, осуществляющий государственную регистрацию, в срок не более чем пять рабочих дней со дня государственной регистрации права на объект недвижимости и сделок с ним, представляет в орган кадастрового учета документ, содержащий сведения:

1) о зарегистрированном праве на такой объект недвижимости и об обладателях или обладателе этого права в объеме соответствующих сведений, внесенных в ЕГРП;

2) о зарегистрированном ограничении (обременении) вещного права на такой объект недвижимости и о лицах, в пользу которых установлено это ограничение (обременение), в объеме соответствующих сведений, внесенных в ЕГРП.

Особенности информационного взаимодействия при ведении ГКН, формы представляемых при таком взаимодействии документов определяет Положение об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости, утвержденное постановлением Правительства РФ от 18 августа 2008 г. N 618 "Об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости"*(9).

Цели, задачи, способы, объем, формат передаваемой информации, а также сроки обмена информацией между органом кадастрового учета и органом, осуществляющим государственную регистрацию, определяются распоряжением Роснедвижимости, Росрегистрации от 29 марта 2005 г. N 9/Р/0004*(10) и приказом Роснедвижимости N П/0535, Росрегистрации N 234 от 9 декабря 2008 г.*(11)

В целях оптимизации структуры федеральных органов исполнительной власти Указом Президента РФ от 25 декабря 2008 г. N 1847*(12) Федеральная регистрационная служба переименована в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (далее - Росреестр), а Федеральное агентство геодезии и картографии и Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости упразднены. В связи с этим Росреестру переданы функции упраздненных агентств.

Во исполнение названного Указа постановлением Правительства РФ от 1 июня 2009 г. N 457*(13) утверждено Положение о Росреестре, в соответствии с которым Росреестр является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, по оказанию государственных услуг в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, землеустройства, государственного мониторинга земель, геодезии и картографии, навигационного обеспечения транспортного комплекса (кроме вопросов аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации), а также функции по осуществлению государственного геодезического надзора, государственного земельного контроля, надзора за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков, контроля (надзора) за деятельностью арбитражных управляющих и саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, государственного метрологического надзора в области геодезической и картографической деятельности.

Таким образом, на Росреестр возложены функции по организации единой системы государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, основанной на принципах единства технологии и обязательности ведения государственного кадастра недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на всей территории Российской Федерации, обеспечения общедоступности и непрерывности актуализации содержащихся в ней сведений, сопоставимости таких сведений со сведениями, содержащимися в других государственных информационных ресурсах. Соблюдение указанных принципов призвано обеспечить повышение качества ведения государственного кадастра недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Наличие достоверной информации о зарегистрированных правах на объекты недвижимого имущества и об обладателях этих прав, об ограничениях (обременениях) этих прав и о лицах, в пользу которых установлены такие ограничения (обременения), необходимо при осуществлении всякой сделки с недвижимостью (например, внесение недвижимого имущества в уставный капитал юридического лица), а ее отсутствие или искажение приведет к неблагоприятным правовым последствиям.

К.С. Роньшина,

адвокат адвокатского бюро "Канишевская и партнеры"

"Законы России: опыт, анализ, практика", N 4, апрель 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Доктрина информационной безопасности Российской Федерации (утверждена Президентом РФ 9 сентября 2000 г. N Пр-1895) // Российская газета. 2000. 28 сент.; постановление Правительства РФ от 28 января 2002 г. N 65 "О Федеральной целевой программе "Электронная Россия" (2002-2010 годы)" // СЗ РФ. 2002. N 5. Ст. 531; Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации (утверждена Президентом РФ 7 февраля 2008 г. N Пр-212) // СЗ РФ. 2008. N 47. Ст. 5489; распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р "О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года" // СЗ РФ. 2008. N 47. Ст. 5489; распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1663-р "Об утверждении основных направлений деятельности Правительства РФ на период до 2012 года и перечня проектов по их реализации" // СЗ РФ. 2008. N 48. Ст. 5639; распоряжение Правительства РФ от 6 мая 2008 г. N 632-р "О Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года" // СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2372.

*(2) При постановке задач в Федеральной целевой программе "Электронная Россия" (2002-2010 годы) вместо ГКН использовалось понятие "государственный земельный кадастр", наименование которого изменено в связи с принятием ФЗ от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" // СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2251.

*(3) СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4017.

*(4) СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.

*(5) СЗ РФ. 2006. N 31 (1 ч.). Ст. 3448.

*(6) ФЗ от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" // СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2251.

*(7) СЗ РФ. 2009. N 37. Ст. 4416.

*(8) Пункт 5.3.6 постановления Правительства РФ от 16 марта 2009 г. N 228 "О Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций" // Российская газета. 2009. 24 марта.

*(9) СЗ РФ. 2008. N 34. Ст. 3927.

*(10) Распоряжение Роснедвижимости, Росрегистрации от 29 марта 2005 г. N 9/Р/0004 "Об утверждении Соглашения о взаимодействии и взаимном информационном обмене Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и Федеральной регистрационной службы"

*(11) Приказ Роснедвижимости N П/0535, Росрегистрации N 234 от 9 декабря 2008 г. "Об утверждении Порядка взаимного предоставления в электронном виде сведений об объектах недвижимости, содержащихся в государственном кадастре недвижимости, и сведений Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним территориальными органами Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и Федеральной регистрационной службы" // Нормирование в строительстве и ЖКХ. 2009. N 1.

*(12) Указ Президента РФ от 25 декабря 2008 г. N 1847 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии" // СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6366.

*(13) Постановление Правительства РФ от 1 июня 2009 г. N 457 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии" // СЗ РФ. 2009. N 25. Ст. 3052.