Письмо Ассоциации российских банков от 15 марта 2010 г. N А-01/1Е-179 О проекте федерального закона "О внесении изменений в статью 7 Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем и финансированию терроризма"

Письмо Ассоциации российских банков от 15 марта 2010 г. N А-01/1Е-179

ГАРАНТ:

См. ответ, приведенный в письмах ЦБР от 7 мая 2010 г. N 011-31-2/2181 и N 011-31-2/2192

Обращение Ассоциации российских банков обусловлено сложностями, возникшими при толковании норм статьи 7 Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем и финансированию терроризма" (далее - Закон о ПОД/ФТ) со стороны Федеральной службы по финансовым рынкам.

Согласно абзацу девятому пункта 2 статьи 7 Закона о ПОД/ФТ правила внутреннего контроля (далее - ПВК) разрабатываются с учетом рекомендаций, утверждаемых Правительством РФ, а для кредитных организаций - Банком России по согласованию с Росфинмониторингом, и утверждаются в соответствии с порядком, устанавливаемым Правительством РФ.

Во исполнение данной законодательной нормы было принято Постановление Правительства РФ от 08.01.2003 N 6 "О порядке утверждения правил внутреннего контроля в организациях, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом", в пункте 2 которого определено, что правила внутреннего контроля в организациях, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, представляются на согласование в соответствующий надзорный орган, а в случае отсутствия надзорных органов в сфере деятельности таких организаций - в Росфинмониторинг.

Распоряжением Правительства РФ от 17.07.2002 N 983-р утверждены Рекомендации по разработке организациями, совершающими операции с денежными средствами или иным имуществом, правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. В пункте 1 Рекомендаций кредитные организации исключены из списка организаций, разработка правил внутреннего контроля, осуществляемого в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма которых относится к предмету регулирования Рекомендаций.

Банком России, в свою очередь, в отношении кредитных организаций издано специальное указание оперативного характера от 13.07.2005 N 99-Т "О методических рекомендациях по разработке кредитными организациями правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", которое согласовано с Росфинмониторингом (см.: Информация Банка России от 26.12.2008).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо слов "указание" следует читать "письмо"

Таким образом, в настоящее время разработка ПВК осуществляется всеми кредитными организациями на основании рекомендаций Банка России и сами ПВК утверждаются также непосредственно и исключительно Банком России.

Согласно абзацу десятому пункта 2 статьи 7 Закона о ПОД/ФТ требования к подготовке и обучению кадров определяются в соответствии с порядком, устанавливаемым Правительством РФ, для кредитных организаций - Банком России по согласованию с Росфинмониторингом.

На основании указанной нормы в пункте 1 "Положения о требованиях к подготовке и обучению кадров организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", утвержденного Приказом Росфинмониторинга от 01.11.2008 N 256 (далее - Положение N 256), указано, что Положение N 256 не распространяется на кредитные организации без каких-либо оговорок, в том числе относительно кредитных организаций, имеющих статус профессиональных участников рынка ценных бумаг.

Соответственно, в отношении кредитных организаций принято специальное Указание Банка России от 09.08.2004 N 1486-У "О квалификационных требованиях к специальным должностным лицам, ответственным за соблюдение правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и программ его осуществления в кредитных организациях".

Однако, несмотря на все вышеизложенное, по мнению ФСФР России, кредитные организации, являющиеся профессиональными участниками рынка ценных бумаг, должны согласовывать ПВК не только в Банке России, но и в ФСФР России, а также исполнять требования Положения N 256. Указанная информация размещена на сайте ФСФР России без придания ей какой-либо юридической формы (http://www.fcsm.ru/document.asp?ob_no=192897) (прилагается).

При этом до настоящего времени не предпринималось никаких шагов ни по согласованию подобной позиции с Банком России или Росфинмониторингом, ни по согласованию требований, предъявляемых ФСФР России к кредитным организациям с нормативно утвержденными требованиями Банка России.

Несмотря на очевидную необоснованность, позиция ФСФР России была поддержана СРО "Национальная фондовая ассоциация" (далее - НФА), на сайте которой были размещены Рекомендации по обновлению и согласованию Правил внутреннего контроля организации в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем и финансированию терроризма (далее - Рекомендации НФА) (см.: http://www.nfa.ru/docs/rec20100227.pdf). Руководствуясь информационным сообщением ФСФР России, НФА рекомендует кредитным организациям - профессиональным участникам рынка ценных бумаг во избежание штрафных санкций в кратчайшие сроки переработать и пройти процедуру согласования в ФСФР России ПВК, разработав их с учетом требований Положения N 256.

Таким образом, позиция ФСФР России и НФА выражена в информационных сообщениях, не имеющих самостоятельной юридической силы, не основана на законе (противоречит п. 2 ст. 7 Закону о ПОД/ФТ и п. 1 Положения N 256) и, вследствие этого, не может порождать для кредитных организаций какие-либо обязанности. Однако данная позиция создает правовую неопределенность в части прав и обязанностей кредитных организаций в области подзаконного регулирования отношений по противодействию легализации преступных доходов. В то же время правовая определенность необходима для того, чтобы участники соответствующих отношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего юридического статуса, прав и обязанностей.

При этом необходимо отметить, что Конституционный Суд РФ неоднократно указывал на принципиальную важность неукоснительного соблюдения принципа правовой определенности. Так, в частности в соответствии с Постановлениями Конституционного Суда РФ от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 15 июля 1999 года N 11-П и от 11 ноября 2003 года N 16-П "общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями". Согласно Постановлениям Конституционного Суда РФ от 13 декабря 2001 года N 16-П и от 17 июня 2004 года N 12-П "из конституционных принципов равенства и справедливости вытекает требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы, поскольку иное не может обеспечить ее единообразное применение, не исключает неограниченное усмотрение в правоприменительной практике и, следовательно, неизбежно ведет к произволу".

Кредитные организации, во избежание применения со стороны ФСФР России в свой адрес санкций за несоблюдение даже не основанных на нормах закона требований ФСФР России пытались предпринимать меры по согласованию ПВК с ФСФР России. Однако, в подавляющем большинстве случаев ПВК кредитных организаций, уже прошедшие согласование с Банком России, вызывали замечания ФСФР России по поводу соответствия того же текста Правил требованиям законодательства. В сложившейся ситуации руководитель ФСФР России через прессу вообще предлагает кредитным организациям утверждать ПВК в двух вариантах: один - в соответствии с требованиями Банка России, второй - в соответствии с требованиями ФСФР России ("Двойной контроль за отмыванием"//РБК-daily от 25.02.10)(прилагается), что не только противоречит Закону о ПОД/ФТ, но и представляет собой очевидную административную ловушку.

С ноября 2009 г. по начало февраля 2010 г. более 120 банков - профессиональных участников рынка ценных бумаг (среди которых практически все крупнейшие банки страны) не получили от ФСФР России согласования ПВК, что составляет более 98% обратившихся за согласованием в ФСФР России. Причем все несогласованные ФСФР России ПВК уже прошли согласование в Банке России, т.е. государственный орган уже подтвердил их полное соответствие Закону о ПОД/ФТ.

Отказ ФСФР России от согласования ПВК порождает двусмысленную ситуацию, когда Закон о ПОД/ФТ имеет единую цель - противодействие легализации доходов, полученных преступным путем и финансированию терроризма и предусматривает единые методы данного противодействия, а государственные органы фактически блокируют его применение, по-разному толкуя нормы Закона о ПОД/ФТ.

Кроме того, на практике наиболее спорной стала ситуация, порожденная отличиями требований Банка России и ФСФР России к подготовке и обучению кадров как по содержанию, так и по порядку реализации. По требованию ФСФР России сотрудники кредитных организаций обязаны проходить обязательное обучение исключительно в организациях, рекомендованных ФСФР России и имеющих сертификаты ФСФР России. Примечательно, что по содержанию данное обучение ничем не отличается от программы обучения, проводимого иными учебными центрами для банковских специалистов. Рекомендованные ФСФР России организации лишь организуют учебный процесс, а непосредственно учебные занятия проводят сотрудники надзорных органов. При этом необходимость обучать сотрудников в сертифицированных центрах выходит за рамки процедур внутреннего контроля. В связи с этим нельзя не обратить внимание на применение ФСФР России административного ресурса для решения проблем конкуренции на рынке образовательных услуг в сфере ПОД/ФТ. Заявленные ФСФР России требования неизбежно приводят к серьезным дополнительным и нерациональным расходам по двойному обучению, что повышает себестоимость банковских услуг, а следовательно и их стоимость для населения.

На основании вышеизложенного считаем, что в соответствии с законом и подзаконными актами ПВК кредитных организаций, независимо от наличия у них статуса профессионального участника фондового рынка, должны согласовываться исключительно с Банком России, а ответственные сотрудники кредитных организаций должны проходить обучение в порядке, установленном только Банком России.

В этой связи Ассоциация совместно с банками - членами АРБ разработала проект федерального закона "О внесении изменений в статью 7 Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем и финансированию терроризма", направленный на исключение двойного толкования вышерассмотренных законодательных норм относительно кредитных организаций - профессиональных участников рынка ценных бумаг (законопроект и пояснительная записка к нему прилагаются) и направила его в Федеральное Собрание Российской Федерации для последующего внесения его в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в качестве законодательной инициативы.

С целью устранения указанных противоречий, недопущения предъявления к кредитным организациям - профессиональным участникам рынка ценных бумаг двойных требований по согласованию Правил внутреннего контроля, а также к подготовке и обучению кадров Ассоциация российских просит Вас поддержать указанный законопроект.

Приложение: проект федерального закона "О внесении изменений в статью 7 Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем и финансированию терроризма".

Президент

Г.А. Тосунян

Проект федерального закона
"О внесении изменений в статью 7 Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем и финансированию терроризма"

Статья 1

Внести в статью 7 Федерального закона от 7 августа 2001 года N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, N 33, ст. 3418; 2002, N 44, ст. 4296; 2004, N 31, ст. 3224; 2006, N 31, ст. 3446; 2007, N 49, ст. 6036; 2009, N 23, ст. 2776 13.08.2001, N 33 (часть I), ст. 3418) следующие изменения:

1) в абзаце девятом пункта 2 статьи 7 слова "с учетом рекомендаций, утверждаемых Правительством Российской Федерации, а для кредитных организаций - Центральным банком Российской Федерации" заменить словами "в соответствии с требованиями, устанавливаемыми Правительством Российской Федерации, а для кредитных организаций (в том числе профессиональных участников рынка ценных бумаг) - Центральным банком Российской Федерации";

2) абзац десятый пункта 2 после слов "кредитных организаций" дополнить словами "(в том числе профессиональных участников рынка ценных бумаг").

Статья 2

Настоящий Федеральный закон вступает в силу по истечении одного месяца со дня его официального опубликования.

Президент Российской Федерации

Д. Медведев

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О внесении изменений в статью 7 Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем и финансированию терроризма"

Согласно абзацу девятому пункта 2 статьи 7 Федерального закона от 07.08.2001 N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" (далее - Закон N 115-ФЗ) правила внутреннего контроля (далее - ПВК) разрабатываются с учетом рекомендаций, утверждаемых Правительством РФ, а для кредитных организаций - Банком России по согласованию с Росфинмониторингом, и утверждаются в соответствии с порядком, устанавливаемым Правительством РФ.

Во исполнение данной законодательной нормы было издано письмо Банка России от 13.07.2005 N 99-Т "О методических рекомендациях по разработке кредитными организациями правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", которое согласовано с Росфинмониторингом (см.: Информация Банка России от 26.12.2008) и не противоречит Постановлению Правительства РФ от 08.01.2003 N 6 "О порядке утверждения правил внутреннего контроля в организациях, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом".

Кроме того, в абзаце десятом пункта 2 статьи 7 Закона о ПОД/ФТ указано, что требования к подготовке и обучению кадров определяются в соответствии с порядком, устанавливаемым Правительством РФ, для кредитных организаций - Банком России по согласованию с Росфинмониторингом. Вследствие этого принято Указание Банка России от 09.08.2004 N 1486-У "О квалификационных требованиях к специальным должностным лицам, ответственным за соблюдение правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и программ его осуществления в кредитных организациях".

Однако, несмотря на все вышеизложенное, по мнению ФСФР России, кредитные организации, являющиеся профессиональными участниками рынка ценных бумаг, должны согласовывать ПВК не только с Банком России, но и с ФСФР России, а также исполнять требования Положения о требованиях к подготовке и обучению кадров организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, утвержденного Приказом Росфинмониторинга от 01.11.2008 N 256 (далее - Положение N 256) (см.: http://www.fcsm.ru/document.asp?ob_no=192897). При этом в пункте 1 Положения N 256, прямо указанно, что данный подзаконный правовой акт не распространяется на кредитные организации без каких-либо оговорок, в частности, относительно кредитных организаций, имеющих статус профессиональных участников рынка ценных бумаг.

Таким образом, позиция ФСФР России, выраженная в информационном сообщении, не имеющем самостоятельной юридической силы, не основана на законе и вследствие этого не может порождать для кредитных организаций какие-либо обязанности.

Однако данная позиция создает правовую неопределенность в части прав и обязанностей кредитных организаций в области подзаконного регулирования отношений по противодействию легализации преступных доходов. В то же время правовая определенность необходима для того, чтобы участники соответствующих отношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав и обязанностей. Конституционный Суд РФ неоднократно выводил принцип правовой определенности. Так, в частности в соответствии с Постановлениями Конституционного Суда РФ от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 15 июля 1999 года N 11-П и от 11 ноября 2003 года N 16-П "общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями". Согласно Постановлениям Конституционного Суда РФ от 13 декабря 2001 года N 16-П и от 17 июня 2004 года N 12-П "из конституционных принципов равенства и справедливости вытекает требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы, поскольку иное не может обеспечить ее единообразное применение, не исключает неограниченное усмотрение в правоприменительной практике и, следовательно, неизбежно ведет к произволу".

Таким образом, позиция ФСФР России противоречит п. 2 ст. 7 Закона о ПОД/ФТ и п. 1 Положения N 256.

С учетом вышеизложенного ПВК кредитных организаций, независимо от наличия у них статуса профессионального участника фондового рынка, подлежат согласованию исключительно с Банком России, а ответственные сотрудники кредитных организаций - прохождению обучения в порядке, установленном исключительно Банком России.

Данный проект федерального закона направлен на устранение указанных противоречий посредством внесения изменений в Закон N 115-ФЗ, позволяющих избежать двойного толкования вышерассмотренных законодательных норм относительно кредитных организаций - профессиональных участников рынка ценных бумаг.