Письмо Ассоциации российских банков от 14 сентября 2011 г. N А-01/5-685 "О законопроектах, направленных на введение института саморегулирования в банковской сфере"

Ассоциация российских банков при участии кредитных организаций проанализировала положения разработанных экспертами Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по финансовому рынку проектов федеральных законов "О саморегулировании в банковской сфере" (далее - Законопроект) и "О внесении изменений в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" и сообщает следующее.

Указанные законопроекты направлены на введение института саморегулирования в банковской сфере.

Вместе с тем, законопроекты содержат ряд серьезных недостатков, требующих изменения заложенной в них концепции и кардинальной переработки текста.

Так, например, в Законопроекте предусмотрено недопустимое совмещение лицензирования банковской деятельности с обязательным членством в саморегулируемой организации в банковской сфере (далее - СРО). Также в Законопроекте отсутствует четкое разграничение полномочий Банка России и СРО в сфере надзора. В нарушение конституционного принципа правовой определенности Законопроект, устанавливая обязанность СРО по осуществлению проверок в отношении кредитных организаций, не регулирует порядок их проведения. Кроме того, реализация предполагаемых функций СРО потребует огромных материальных затрат от кредитных организаций.

В этой связи Ассоциацией российских банков подготовлено развернутое мотивированное заключение (прилагается).

На основании вышеизложенного полагаем, что цели, поставленные разработчиками в законопроектах, следует признать ошибочными, принципы, заложенные в законопроекты, представляются слабо проработанными, характеризуются многочисленными внутренними противоречиями, а их реализация на практике повлечет крайне значительные дополнительные неоправданные затраты кредитных организаций. В связи с этим принятие законопроектов в предлагаемой редакции представляется неприемлемым.

Приложение на 4 л.

Президент

Г.А. Тосунян

Заключение Ассоциации российских банков
по проектам федеральных законов "О саморегулировании в банковской сфере" и "О внесении изменений в федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) и федеральный закон "О банках и банковской деятельности"

Ассоциацией российских банков при участии кредитных организаций проанализированы положения проекта федерального закона "О саморегулировании в банковской сфере" (далее - Законопроект) и "О внесении изменений в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" (далее - Проект). Указанные законопроекты направлены на создание условий для введения института саморегулирования в банковской сфере и в этой связи идея законопроектов заслуживает одобрения.

Вместе с тем, Законопроект содержит ряд концептуальных недостатков, требующих устранения до внесения Законопроекта в Государственную Думу, исходя из следующего.

1. Недопустимое совмещение лицензирования банковской деятельности с обязательным членством в банковском СРО.

Статьей 7 Законопроекта установлено обязательное членство каждой кредитной организации в саморегулируемой организации в банковской сфере (далее - СРО). При этом ни положения Законопроекта, ни положения Проекта не предусматривают отмены лицензирования банковской деятельности.

В результате в банковской сфере окажутся совмещены обязательное государственное лицензирование и обязательное членство в негосударственном СРО.

В то же время общемировой является практика введения обязательного членства в СРО как альтернативы государственному лицензированию в целях создания системы общественного контроля за деятельностью в определенных сферах, заменяющей систему государственного контроля.

Аналогичная практика сложилась и в российском законодательстве. Так, согласно части 1 статьи 5 Федерального закона от 01.12.2007 N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" (далее - Закон N 315-ФЗ) членство в саморегулируемой организации является добровольным. Частью 2 статьи 5 Закона N 315-ФЗ установлено, что федеральными законами могут быть предусмотрены случаи обязательного членства субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в саморегулируемых организациях.

Однако в соответствии с частью 3 статьи 1 Закона N 315-ФЗ действие Закона N 315-ФЗ не распространяется, в частности на СРО профессиональных участников рынка ценных бумаг и СРО кредитных организаций, т.е. на те сферы, где существует наиболее жесткое государственное регулирование, включающее систему государственного лицензирования. Именно поэтому согласно статье 48 Федерального закона от 22.04.1996 N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" членство в саморегулируемой организации профессиональных участников рынка ценных бумаг является добровольным.

Принимая во внимание, что профессиональные участники рынка ценных бумаг и кредитные организации относятся к единой категории финансовых организаций, представляется, что в основу создания, деятельности и условий членства в СРО кредитных организаций и в СРО профессиональных участников рынка ценных бумаг должны быть заложены единые принципы.

Иной подход приведет к созданию неравных правовых условий для осуществления деятельности субъектами финансового рынка и, как следствие, к ущемлению прав одной из групп его участников.

Предлагаемая концепция приводит и к неразрешимым практическим сложностям. Так, в соответствии со статьей 4 Законопроекта одним из обязательных требований к СРО является объединение в ее составе в качестве членов не менее 300 кредитных организаций, совокупный размер собственных средств (капитала) которых составляет не менее 35% от общего размера собственных средств (капитала) действующих на территории России кредитных организаций. По состоянию на 1 августа 2011 года функционирует 994 кредитные организации. Учитывая требования Законопроекта о совокупном размере капитала членов одной СРО, реально может быть создано не более двух СРО. Однако, принимая во внимание, что согласно статье 7 Законопроекта кредитная организация может быть членом только одной СРО, участие в одной СРО нескольких крупнейших банков (а совокупный капитал пяти крупнейших банков на 01.08.2011 составляет 46% от общего размера всех действующих кредитных организаций), скорее всего, приведет к регистрации лишь одной СРО.

В результате в случае исключения кредитной организации из СРО эта организация физически не сможет вступить в другую СРО, а значит вследствие нарушения обязанности об обязательном членстве в СРО будет по этому техническому основанию лишена лицензии Банком России. Очевидно, что в той ситуации банки будут готовы предпринять любые шаги для сохранения членства в СРО, что ни в коей мере не будет способствовать повышению прозрачности и законности их деятельности.

Отметим также, что пояснительная записка к Законопроекту не содержит мотивированного обоснования необходимости введения подобной уникальной системы двойного контроля в российской банковской системе, а сам Законопроект не предусматривает никаких регулятивных механизмов для устранения очевидно возникающего конфликта компетенций Банка России и банковских СРО.

Поскольку отмена лицензирования в столь важной сфере как банковская представляется в настоящее время невозможной, наличие в Законопроекте условия об обязательном членстве кредитных организаций в СРО при одновременном сохранении обязательности получения ими лицензии Банка России на осуществление банковской деятельности является необоснованным, противоречащим основополагающим принципам саморегулирования, чрезмерно обременительным на практике, а потому недопустимым.

2. Реализация предполагаемых функций СРО потребует огромных материальных затрат от кредитных организаций.

Согласно статье 12 Законопроекта на СРО возлагается контроль за осуществлением членами СРО деятельности в банковской сфере путем проведения плановых и внеплановых проверок. При этом СРО обязана осуществлять проверку каждой кредитной организации не реже одного раза в три года.

Принимая во внимание количественный состав членов СРО (согласно требованиям статьи 4 Законопроекта - не менее 300 кредитных организаций), СРО даже при минимальной численности членов будет должна проводить до 100 проверок в год (в среднем 1 проверку каждые 3 дня).

Учитывая, что кредитные организации располагаются на всей территории России, для реализации указанной нормы каждой СРО потребуется создание структуры, аналогичной территориальной структуре Банка России, а также привлечение на постоянной основе огромного штата высококвалифицированных сотрудников.

Таким образом, осуществление СРО возлагаемых на нее функций потребует колоссальных материальных затрат, которые, учитывая источники формирования имущества СРО, будут покрываться в основном за счет взносов ее членов.

Кроме того, статьей 12 Законопроекта предусмотрена обязанность члена СРО по предоставлению СРО документов и информации, необходимых для проведения проверки.

Как известно в настоящее время Банк России и банковское сообщество осуществляют реализацию долгосрочной программы по оптимизации банковского документооборота ввиду его чрезмерной затратности и значительного объема. В этих условиях обременение кредитных организацией дополнительной обязанностью по предоставлению отчетности и информации наряду с Банком России еще и СРО представляется неразумным и противоречащим общей цели минимизации непроизводительных затрат банков для удешевления банковских услуг.

Кроме того, учитывая специфику банковской деятельности, предоставляемые СРО документы и информация могут содержать сведения, отнесенные федеральными законами к банковской и иной охраняемой законом тайне.

В целях защиты передаваемой кредитными организациями информации потребуется создание современной, высокотехнологичной системы ее защиты, что также повлечет значительные материальные затраты кредитных организаций - членов СРО, связанные с ее созданием и эксплуатацией.

Таким образом, в результате принятия Законопроекта кредитные организации будут нести регулярные существенные дополнительные затраты, обоснованность которых вызывает у всех представивших свои заключения банков серьезные сомнения, не говоря уже о неизбежном удорожании банковских услуг. В результате создание системы СРО приведет не к оптимизации затрат поднадзорных субъектов, а к их существенному возрастанию.

3. Отсутствие четкого разграничения полномочий Банка России и СРО в сфере надзора.

Ни Законопроект, ни Проект не содержат положений, разграничивающих обязанности Банка России и СРО по осуществлению надзора за деятельностью кредитных организаций. Более того, из содержания Законопроекта следует, что во многом полномочия Банка России и СРО совпадают.

Таким образом, принятие Законопроекта в предлагаемой редакции приведет к нерациональному дублированию надзорных функций Банка России и СРО, а также к увеличению количества регулярных проверок кредитных организаций как минимум вдвое и, как следствие, к дополнительным финансовым, техническим, временным и трудовым затратам кредитных организаций, связанных с взаимодействием с проверяющими организациями. И это в условиях, когда кредитные организации многие годы несут значительные расходы на осуществление несвойственных им функций (проверка кассовой дисциплины клиентов, налоговый, валютный, таможенный, противолегализационный контроль и др.).

4. Законопроект в нарушение конституционного принципа правовой определенности, устанавливая обязанность СРО по осуществлению проверок в отношении кредитных организаций, не регулирует порядок их проведения.

В течение последних лет во многом справедливо критикуется практика регламентации порядка осуществления надзорных полномочий государственных органов на уровне подзаконных актов. Так, например, на состоявшихся 20 февраля 2007 года в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации Парламентских слушаниях на тему "Соответствие нормативного регулирования и практики осуществления Банком России банковского надзора основным положениям федерального законодательства" депутаты указывали на принципиальную недопустимость регулирования порядка осуществления Банком России надзорных функций на основании ведомственного нормативного акта - "его собственного кодекса", где "отсутствует презумпция невиновности, и в результате банки лишены права на защиту".

В рамках реализации вышеуказанного подхода, например при подготовке законопроекта "О национальной платежной системе" была проделана огромная работа по инкорпорации норм подзаконного регулирования непосредственно в текст федерального закона.

Несмотря на это рассматриваемый Законопроект не предусматривает не только необходимого детального, но даже сколь бы то ни было существенного рамочного прямого регулирования порядка проведения проверок банков со стороны СРО, что на современном этапе развития банковского законодательства представляется совершенно непоследовательным и недопустимым.

На основании вышеизложенного, цели, поставленные разработчиками в законопроектах, представляются ошибочными, принципы, заложенные в представленные законопроекты, представляются слабо проработанными, характеризуются многочисленными внутренними противоречиями, а их реализация на практике повлечет крайне значительные дополнительные неоправданные затраты кредитных организаций. В связи с этим принятие законопроектов в предлагаемой редакции представляется неприемлемым.