К вопросу о гражданско-правовом значении государственного кадастрового учета земельных участков (Э.А. Гряда, "Законы России: опыт, анализ, практика", N 2, февраль 2011 г.)

К вопросу о гражданско-правовом значении государственного кадастрового учета земельных участков

В разные исторические периоды развития земельного законодательства государственному кадастровому учету земельных участков придавалось различное правовое значение, которое было предопределено целями его осуществления. Так, в период существования советского государства основной целью кадастрового учета было получение данных для планирования использования земли как средства производства. В период начала земельной реформы и законодательного закрепления принципа платности использования земли данные земельного кадастра, получаемые в ходе осуществления кадастрового учета, стали приобретать большое экономическое значение для целей налогообложения.

Одной из актуальнейших проблем правового регулирования земельно-кадастровых отношений практически на всех этапах их исторического развития являлось законодательное обеспечение единства разрозненной системы постановки на кадастровый учет земельных участков и технического учета иных объектов недвижимости. В настоящее время государственный кадастровый учет земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости направлен на создание многоцелевой информационной системы, данные которой необходимы для целей государственного или муниципального управления и является фактом, свидетельствующим о государственном подтверждении существования объекта недвижимого имущества с уникальными характеристиками.

Таким образом, с вовлечением земельных участков в гражданский оборот государственный кадастровый учет стал приобретать существенное гражданско-правовое значение и в настоящее время может рассматриваться как средство индивидуализации земельных участков.

Именно индивидуализация земельных участков может рассматриваться как совокупность юридических фактов, являющихся основанием определения и возникновения вещи как объекта гражданских прав. Факт индивидуализации "поверхности земли" важен при разграничении ряда понятий, имеющих и теоретическое, и большое практическое значение. Так, в ст. 6 Земельного кодекса РФ определены несколько объектов земельных отношений: земля как природный объект и природный ресурс, земельные участки, части земельных участков. Таким образом, неиндивидуализированная часть земной поверхности рассматривается как природный объект и ресурс (земля), который выступает в качестве объекта, как правило, публично-правовых отношений (отношений по охране земель, управления земельными ресурсами и т.д.).

В соответствии со ст. 11.1. Земельного кодекса РФ земельным участком является часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами. Отсутствие кадастрового учета земельного участка свидетельствует о несформированности его как объекта гражданских прав.

В то же время интересным представляется вопрос об определении момента, с которого земельный участок считается образованным и может быть рассмотрен в качестве вещи, объекта права. Из анализа норм, содержащихся в гл. 1.1 Земельного кодекса РФ, можно сделать вывод о том, что в большинстве случаев постановка земельного участка на кадастровый учет не является завершающим этапом его образования как объекта недвижимого имущества.

На наш взгляд, следует признать наличие двух законодательно установленных подходов к определению момента возникновения земельного участка как объекта прав и, соответственно, момента завершения процесса его образования.

Первый подход состоит в признании кадастрового учета моментом, с которого земельный участок считается образованным. Необходимо отметить, что данный случай является больше исключением, чем правилом, причем в подобном случае момент постановки на учет является и моментом возникновения соответствующих прав на земельный участок. Так, в существующей застройке земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, является общей долевой собственностью собственников помещений в многоквартирном доме с момента возникновения права общей долевой собственности собственников таких помещений, который определяется как момент вступления в силу Жилищного кодекса РФ или момент формирования земельного участка и проведения его государственного кадастрового учета.

Суть второго подхода состоит в признании завершающим этапом образования земельного участка государственной регистрации соответствующего права. Так, в соответствии с п. 2 ст. 11.2 ЗК РФ земельные участки, из которых при разделе, объединении, перераспределении образуются земельные участки, прекращают свое существование с даты государственной регистрации права собственности и иных вещных прав на все образуемые из них земельные участки*(1).

В соответствии со ст. 25 ФЗ от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости"*(2) внесенные в государственный кадастр недвижимости сведения при постановке на учет земельного участка носят временный характер. К таким сведениям применяются правила, установленные ч. 4 ст. 24 этого Закона.

Внесенные в государственный кадастр недвижимости сведения при постановке на учет образованного объекта недвижимости или образованных объектов недвижимости носят временный характер. Такие сведения утрачивают временный характер со дня государственной регистрации права на образованный объект недвижимости. Если по истечении двух лет со дня постановки земельного участка на учет не осуществлена государственная регистрация права на него, такие сведения аннулируются и исключаются из государственного кадастра недвижимости.

По мнению О.Н. Колесовой, в ходе технического кадастрового учета происходит юридическое закрепление характеристик объекта недвижимости, индивидуализирующих его, и признание государством существования такого объекта. По мнению данного автора, без закрепления права такой объект не может быть признан объектом имущества*(3).

В юридической литературе неоднократно высказывалось мнение о большом юридическом значении государственной регистрации права как юридического факта, подтверждающего не только существование зарегистрированного права, но и вещи, объекта, на который эти права возникают. По мнению Е.А. Суханова, до момента регистрации вновь создаваемая недвижимая вещь юридически не существует*(4).

Как отмечает Г.В. Романова, "...для того, чтобы земельный участок был признан объектом гражданских отношений, он должен быть индивидуально определен, то есть надлежащим образом определены площадь земельного участка, местоположение границ земельного участка, кадастровый номер земельного участка, кадастровая оценка земельного участка, с последующей государственной регистрацией прав на земельный участок как объект недвижимого имущества"*(5).

Т.В. Крамкова рассматривает создание (формирование) земельного участка как "сложную формализованную публичную процедуру, включающую определение его границ, размеров и состава, отражение местоположения недвижимого имущества на картографической основе, присвоение ему индивидуального кадастрового номера, а также государственную регистрацию права собственности на земельный участок и иных предусмотренных законом прав"*(6).

Очевидно, что в большинстве случаев земельный участок является образованным с момента государственной регистрации прав на него. Таким образом, представляется, что следует различать понятия "формирование земельного участка" и "образование земельного участка".

Зачастую понятия "формирование объекта недвижимости" и "индивидуализация объекта недвижимости" трактуются как равнозначные. Так, в одном из словарей формирование объекта недвижимости рассматривается как индивидуализация (обособление) объекта недвижимости, в результате которого на основе документально подтвержденных сведений устанавливаются его физические, экономические характеристики, а также правовой статус, позволяющие однозначно выделить данный объект из иного недвижимого имущества*(7).

В юридической литературе формирование земельного участка в основном определяется как результат проводимых землеустроительных действий. Так, Т.Г. Иванова отмечает, что "...при межевании земель и земельных участков проводятся землеустроительные действия по установлению границ объектов землеустройства с закреплением таких границ межевыми знаками. В результате таких землеустроительных действий производится формирование земельного участка как объекта учета и права"*(8).

Очевидным является тот факт, что теоретическое понятие "формирование земельного участка" существенно расширено в ст. 30 Земельного кодекса РФ. Представляется, что формирование земельного участка в целях предоставления его из состава муниципальной собственности не должны включаться действия по принятию решения о проведении торгов и публикации сообщения об их проведении.

Таким образом, возникает вопрос: с какого момента можно считать земельный участок сформированным? Наиболее приемлемым, на наш взгляд, будет являться определение момента формирования земельного участка с момента его государственного кадастрового учета. Образование земельного участка включает действия по его формированию, поэтому представляется необходимым считать земельный участок сформированным с момента его постановки на государственный кадастровый учет, а образованным - с момента государственной регистрации права.

До недавнего времени постановка земельного участка на государственный кадастровый учет и регистрация прав на него представляли собой практически не взаимосвязанные между собой юридические факты. Как показала практика, осуществление функций учета и регистрации различными органами государственной власти без должного правового обеспечения их взаимодействия предопределяет проблему длительности сроков оформления прав на земельные участки всеми субъектами земельных правоотношений. Таким образом практически решается проблема необходимости стимулирования будущих субъектов права к его регистрации, как это, например, было предусмотрено Законом Краснодарского края от 5 ноября 2002 г. N 532-КЗ "Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае" (ст. 11) в виде установления правила об обязательности получения документов о правах на земельные участки*(9).

Приказом Министерства экономического развития РФ от 18 декабря 2009 г. N 534 утверждена Концепция создания единой федеральной системы в сфере государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимости.

Для обеспечения высокой динамики преобразований систем регистрации прав и кадастрового учета изменение законодательства в части обеспечения единства учетно-регистрационных процедур предполагается до 1 января 2012 г. признать утратившими силу ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и "О государственном кадастре недвижимости" и принять ФЗ о регистрации прав и кадастровом учете, устанавливающий новые правила единых учетно-регистрационных процедур, устраняющий дублирование сведений в ЕГРП и ГКН, а также предусматривающий возможность предоставления комплексных сведений одновременно из указанных информационных ресурсов, иных комплексных услуг*(10).

Несмотря на большое положительное значение объединения учетных и регистрационных функций государственного управления, хотелось бы обратить внимание на наличие спорных вопросов в практике применения законодательства, в настоящее время связывающего момент государственной регистрации права на земельный участок и момент его образования. Остается неясным, каким образом определять предмет договора в случаях, когда права на земельные участки не подлежат государственной регистрации.

Судебная практика рассмотрения споров, связанных с отказом в проведении кадастрового учета в подобных случаях, основывается на мнении о том, что "неурегулированность в Законе о кадастре вопроса о внесении в кадастр сведений об ограничениях (обременениях), которые не подлежат государственной регистрации, но которые возникли по договору, предусмотренному действующим законодательством, не может являться основанием для отказа во внесении в кадастр сведений о таких обременениях". Так, в постановлении Федерального арбитражного суда Уральского округа указано, что по истечении двух лет спорный земельный участок, имеющий статус учета "временный", будет снят с кадастрового учета, что приведет к неопределенности в отношении договора аренды этого участка, поскольку ввиду отсутствия кадастрового учета в отношении земельного участка объект недвижимости (земельный участок) отсутствует, а, следовательно, будет являться незаключенным договор аренды*(11).

Представляется, что решить данную проблему возможно путем установления в Федеральном законе "О государственном кадастре недвижимости" исключений из общего правила о временном характере сведений в случаях, когда права на недвижимое имущество не подлежат обязательной государственной регистрации.

Библиографический список

1. Иванова Т.Г. Проблемы правового регулирования землеустройства: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006.

2. Колесова О.Н. Кадастровый учет земельных участков. Проблемы правоприменения // СПС "Гарант".

3. Крамкова Т.В. Гражданско-правовое понятие земельного участка // СПС "Гарант".

4. Нагаев Р.Т. Недвижимость: энциклопедический словарь: Учебное пособие. М., 2008.

5. Романова Г.В. Содержание права собственности на земельные участки: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2009.

6. Суханов Е.А. Приобретение и прекращение права собственности // Хозяйство и право. 1998. N 6.

Э.А. Гряда,

кандидат юридических наук,

доцент кафедры экологического и земельного права

Кубанского государственного аграрного университета

"Законы России: опыт, анализ, практика", N 2, февраль 2011 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) ФЗ от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.

*(2) СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4017.

*(3) См.: Колесова О.Н. Кадастровый учет земельных участков. Проблемы правоприменения // СПС "Гарант".

*(4) См.: Суханов Е.А. Приобретение и прекращение права собственности // Хозяйство и право. 1998. N 6. С. 4-5.

*(5) Романова Г.В. Содержание права собственности на земельные участки: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2009. С. 6.

*(6) Крамкова Т.В. Гражданско-правовое понятие земельного участка // СПС "Гарант".

*(7) См.: Нагаев Р.Т. Недвижимость: энциклопедический словарь: Учебное пособие. М., 2008. С. 1046.

*(8) Иванова Т.Г. Проблемы правового регулирования землеустройства: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 4.

*(9) Кубанские новости. 2002. 14 нояб.; 2010. 4 марта.

*(10) Приказ Министерства экономического развития РФ от 18 декабря 2009 г. N 534 // СПС "Гарант".

*(11) См.: Постановление ФАС Уральского округа от 18 мая 2010 г. N Ф09-3581/10-С6 по делу N А60-39246/2009-С5 // СПС "Гарант".