Реорганизация и изменение типа государственного (муниципального) учреждения (Л. Салина, "Бюджетные учреждения образования: бухгалтерский учет и налогообложение", N 5, май 2011 г.)

Реорганизация и изменение типа государственного (муниципального) учреждения

Государственные или муниципальные учреждения - это учреждения, созданные Российской Федерацией, субъектом РФ и муниципальным образованием. В соответствии с Федеральным законом от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее - Закон N 83-ФЗ) с 1 января 2011 года государственные и муниципальные учреждения могут быть бюджетными, казенными, автономными. Ни для кого не секрет, что до недавнего времени в системе государственных и муниципальных учреждений преобладал тип бюджетных учреждений. Автономные учреждения начали появляться в 2007 году после принятия Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях". Тип учреждения в основном изменяется на базе бюджетного учреждения: с 1 января 2011 года многие бюджетные учреждения стали казенными или автономными. В данной статье рассмотрим, чем отличается изменение типа учреждения от реорганизации.

Реорганизация государственного или муниципального учреждения

Правовые основы реорганизации изложены в ст. 57 ГК РФ. Понятия реорганизации как такового данная статья не дает. Однако суть п. 1 указанной статьи сводится к тому, что реорганизация юридического лица может быть осуществлена одним из следующих способов:

1) слияние нескольких юридических лиц в одно;

2) присоединение одного или нескольких юридических лиц к другому;

3) разделение юридического лица на два или несколько самостоятельных юридических лиц;

4) выделение из состава юридического лица одного или нескольких новых юридических лиц;

5) преобразование юридического лица из одной организационно-правовой формы в другую.

Среди перечисленных способов реорганизации нас интересует преобразование. Примечательно, что п. 2 ст. 16 Закона о некоммерческих организациях*(1) также гласит, что реорганизация некоммерческой организации может быть осуществлена путем использования указанных форм, в том числе преобразования. В отличие от ГК РФ и Закона о некоммерческих организациях Правительство РФ в Постановлении от 26.07.2010 N 539, которым утвержден Порядок создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений (далее - Порядок N 539), не относит к случаям реорганизации преобразование. В соответствии с п. 8 Порядка N 539 реорганизация федерального учреждения может быть осуществлена только в форме его слияния, присоединения, разделения или выделения.

Исходя из п. 2.1 ст. 16 Закона о некоммерческих организациях в общем случае принятие решения о реорганизации бюджетных или казенных учреждений и ее проведении принимается:

1) Правительством РФ - в отношении федеральных бюджетных или казенных учреждений;

2) высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ - в отношении бюджетных или казенных учреждений субъекта РФ;

3) местной администрацией муниципального образования - в отношении муниципальных бюджетных или казенных учреждений.

Порядком N 539 утверждены правила принятия решения о реорганизации государственных, муниципальных учреждений. Им предусмотрено, что решение о реорганизации федерального учреждения принимает Правительство РФ, если она осуществляется в форме разделения, выделения, слияния и возникшее при этом юридическое лицо является федеральным казенным учреждением, а также в случае присоединения федерального бюджетного или автономного учреждения к казенному.

К компетенции Правительства РФ отнесено решение о реорганизации федерального учреждения, если по ее результатам изменяется его подведомственность. В остальных случаях решение о реорганизации федерального учреждения в форме слияния или присоединения принимается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции и полномочия по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности. В сфере образования таким органом является Минобрнауки. В его решении указываются:

а) наименования федеральных учреждений, участвующих в процессе реорганизации, с указанием их типов;

б) форма реорганизации;

в) наименование федерального учреждения (учреждений) после завершения процесса реорганизации;

г) наименование федерального органа (органов) исполнительной власти, осуществляющего функции и полномочия учредителя реорганизуемого федерального учреждения (учреждений);

д) информация об изменении (сохранении) основных целей деятельности реорганизуемого учреждения (учреждений);

е) информация об изменении (сохранении) штатной численности (для казенных учреждений);

ж) перечень мероприятий по реорганизации федерального учреждения с указанием сроков их проведения.

Федеральная служба или федеральное агентство, которые будут осуществлять функции и полномочия учредителя образуемых в результате реорганизации учреждений, обязаны подготовить проект правового акта Минобрнауки о реорганизации федеральных учреждений, находящихся в ведении указанных федеральных служб и агентств.

В случае если учредителем становится само министерство, обязанность подготовки проекта правового акта возлагается на него.

Решение о реорганизации учреждений при сохранении объема государственных услуг (работ), подлежащих оказанию (выполнению) находящимися в ведении министерства федеральными учреждениями, не может являться основанием для сокращения объема бюджетных ассигнований на очередной финансовый год и плановый период, выделяемых данному министерству как главному распорядителю средств федерального бюджета на оказание государственных услуг (выполнение работ).

Учреждение считается реорганизованным, за исключением случаев реорганизации в форме присоединения, с момента государственной регистрации вновь возникшего учреждения (ст. 57 ГК РФ).

Для справки. В соответствии со ст. 33.1 Закона РФ от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" при прекращении деятельности образовательного учреждения в результате реорганизации в форме разделения действие лицензии заканчивается со дня внесения в ЕГРЮЛ записи о прекращении его деятельности в результате реорганизации. Образовательное учреждение, созданное в результате реорганизации в форме разделения или выделения, должно вновь получить лицензию. Требуется также переоформление лицензии в случае возникновения образовательного учреждения в результате реорганизации в форме слияния, присоединения, преобразования, изменения наименования лицензиата (в том числе в случае создания образовательного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального образовательного учреждения, установления иного государственного статуса образовательного учреждения).

Права и обязанности юридических лиц (правопреемство) при реорганизации переходят к вновь возникшим лицам (возникшему лицу) (ст. 58 ГК РФ). Передача прав, обязанностей при слиянии, присоединении осуществляется в соответствии с передаточным актом. При разделении и выделении юридического лица его права и обязанности переходят к возникшим юридическим лицам в соответствии с разделительным балансом.

Изменение типа государственного или муниципального учреждения

В соответствии со ст. 17.1 Закона о некоммерческих организациях изменение типа государственного или муниципального учреждения не является его реорганизацией. Указанной статьей должны руководствоваться органы государственной (муниципальной) власти при изменении типа бюджетных учреждений в целях создания казенных учреждений, а также при изменении типа казенных учреждений в целях создания бюджетных учреждений (п. 4 ст. 31 Закона N 83-ФЗ).

Обратите внимание! Тип государственного или муниципального учреждения изменяется посредством внесения соответствующих поправок в устав учреждения (ст. 17.1 Закона о некоммерческих организациях). Изменения, вносимые в устав учреждения после принятия правового акта об изменении его типа, утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции и полномочия учредителя (п. 25 Порядка N 539).

Решение об изменении типа федерального учреждения в целях создания федерального казенного учреждения. Такое решение принимается Правительством РФ в форме распоряжения и должно содержать:

а) наименование существующего федерального учреждения с указанием его типа;

б) наименование создаваемого федерального учреждения с указанием его типа;

в) наименование федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции и полномочия учредителя федерального учреждения;

г) информацию об изменении (сохранении) основных целей деятельности федерального учреждения;

д) информацию об изменении (сохранении) штатной численности;

е) перечень мероприятий по созданию федерального учреждения с указанием сроков их проведения.

Проект распоряжения Правительства РФ об изменении типа федерального учреждения в целях создания федерального казенного учреждения подготавливается Минобрнауки по согласованию с Минфином и Минэкономразвития. Одновременно с проектом распоряжения в Правительство РФ представляется пояснительная записка, содержащая обоснование целесообразности изменения типа федерального учреждения, и информация о кредиторской задолженности учреждения (в том числе просроченной).

Решение об изменении типа федерального учреждения в целях создания федерального бюджетного учреждения Минобрнауки. Содержание данного решения аналогично содержанию решения об изменении типа учреждения в целях создания казенного учреждения.

Проект правового акта министерства об изменении типа федерального учреждения в целях создания федерального бюджетного учреждения, находящегося в ведении федеральной службы или федерального агентства, подведомственных Минобрнауки, подготавливается федеральной службой или федеральным агентством.

Министерство самостоятельно подготавливает проект правового акта об изменении типа федерального учреждения в целях создания федерального бюджетного учреждения, если учреждение находится в его ведении.

Решение об изменении типа федерального учреждения в целях создания федерального автономного учреждения. Такое решение принимается Минобрнауки и должно содержать:

а) наименование существующего федерального учреждения с указанием его типа;

б) наименование создаваемого федерального учреждения с указанием его типа;

в) наименование федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции и полномочия учредителя федерального учреждения;

г) сведения об имуществе, закрепляемом за автономным учреждением, в том числе перечень объектов недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества;

д) перечень мероприятий по созданию автономного учреждения с указанием сроков их проведения.

Предложение о создании федерального автономного учреждения путем изменения типа федерального бюджетного или казенного учреждения, в случае если учреждение находится в ведении федеральной службы или агентства, подведомственных Минобрнауки, подготавливается федеральной службой или агентством и представляется в указанный орган. Если происходит изменение типа федерального учреждения в целях создания федерального автономного учреждения, подведомственного Минобрнауки, проект правового акта подготавливается им самостоятельно.

Если изменение типа казенного учреждения приведет к невозможности осуществления создаваемым учреждением государственных функций, в пояснительной записке указывается, кому данные функции переданы. Если изменение типа учреждения приведет к невозможности осуществления создаваемым учреждением полномочий федерального органа государственной власти по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом в денежной форме, в пояснительной записке указывается, кому будут переданы эти полномочия.

Обратите внимание! Принятие решения об изменении типа федерального учреждения в целях создания федерального бюджетного или автономного учреждения при сохранении объема государственных услуг (работ), подлежащих оказанию (выполнению) находящимися в ведении Минобрнауки федеральными учреждениями, не может являться основанием для сокращения объема бюджетных ассигнований на очередной финансовый год и плановый период, выделяемых данному министерству как главному распорядителю средств федерального бюджета на оказание государственных услуг (выполнение работ) (п. 24 Порядка N 539).

Из всего сказанного следует, что основное различие создания учреждения путем реорганизации юридического лица (лиц) от создания учреждения путем изменения его типа заключается в том, что при проведении реорганизации прекращается деятельность хотя бы одного реорганизуемого лица (начинается деятельность вновь выделенного юридического лица), а изменение типа учреждения не требует прекращения его деятельности.

Основные характеристики типов государственных и муниципальных учреждений

В целях оказания органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления содействия по приведению правового положения государственных (муниципальных) учреждений в соответствие требованиям Закона N 83-ФЗ Правительство РФ Распоряжением от 07.09.2010 N 1505-р утвердило Методические рекомендации по определению критериев изменения типа государственных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений с учетом сферы их деятельности и рекомендации по внесению изменений в трудовые договоры с руководителями бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных бюджетных учреждений (далее - Методические рекомендации). Указанные рекомендации содержат характеристику правового положения казенных, бюджетных и автономных учреждений, дабы эти органы власти могли принять правильное решение при смене типа государственного (муниципального) учреждения, оценив преимущества (недостатки) того или иного типа учреждения.

Наблюдаются следующие различия правового положения казенных, бюджетных и автономных учреждений.

1. Ответственность по обязательствам учреждения. Казенное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности денежных средств собственник имущества несет субсидиарную ответственность.

Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, как закрепленным за ним собственником имущества, так и приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности. При этом такая ответственность не распространяется на особо ценное движимое имущество, закрепленное за учреждением собственником этого имущества или приобретенное за счет выделенных собственником имущества средств, а также недвижимое имущество бюджетного учреждения. Собственник имущества бюджетного учреждения не несет ответственности по обязательствам бюджетного учреждения.

Ответственность по обязательствам автономного учреждения схожа с ответственностью бюджетного учреждения. Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам также всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за ним собственником или приобретенного за счет выделенных собственником средств. Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственности по обязательствам автономного учреждения.

2. Приносящая доход деятельность. Казенное учреждение может осуществлять приносящую доход деятельность в соответствии со своими учредительными документами. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы РФ и являются его доходом. При этом на переходный период могут быть установлены иные правила расходования средств от приносящей доход деятельности.

Бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доход деятельность только для достижения целей своего создания также при условии указания такой деятельности в учредительных документах. Доходы от приносящей доход деятельности и имущество, приобретенное за счет этих доходов, поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения.

Права автономного учреждения на ведение приносящей доход деятельности и использование средств от ее осуществления такие же, как и у бюджетного учреждения.

3. Заключение государственных (муниципальных) контрактов и иных гражданско-правовых договоров. Казенные учреждения заключают государственные (муниципальные) контракты и иные гражданско-правовые договоры от имени публично-правового образования.

Заключение контрактов и иных гражданско-правовых договоров бюджетными и автономными учреждениями осуществляется от собственного имени.

4. Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг. Казенные и бюджетные учреждения при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг должны соблюдать нормы Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

На автономные учреждения не распространяются установленные указанным законом требования по размещению заказов для государственных (муниципальных) нужд.

5. Лицевые счета учреждений. Казенным и бюджетным учреждениям лицевые счета открываются в ОФК.

Автономные учреждения вправе открывать счета в кредитных организациях или, соответственно, в территориальных ОФК, финансовых органах субъектов РФ и муниципальных образований. Открытие лицевых счетов в территориальных ОФК и ведение этих счетов осуществляются в порядке, установленном Федеральным казначейством. Для этого автономное учреждение обязано заключить с территориальным ОФК соглашение.

6. Возможность исполнения учреждением государственных (муниципальных) функций в целях осуществления полномочий органов государственной власти (местного самоуправления). Для исполнения государственных (муниципальных) функций может создаваться только казенное учреждение. Иное правило действует лишь на основании федерального закона.

Автономное и бюджетное учреждение создаются для выполнения государственных (муниципальных) работ, оказания государственных (муниципальных) услуг и не вправе исполнять государственные (муниципальные) функции, за исключением случаев, прямо установленных федеральными законами.

7. Сфера деятельности учреждений. Автономное учреждение может быть создано в сфере науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в соответствии с федеральными законами. В Методических рекомендациях приводится пример создания автономного учреждения для проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий в соответствии с Градостроительным кодексом.

Сферы деятельности бюджетных учреждений не ограничены. В соответствии со ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях бюджетные учреждения создаются в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта и иных сферах. Сфера деятельности казенного учреждения также не ограничена.

Обратите внимание! С учетом особенностей правового положения казенных учреждений целесообразно относить к казенным только учреждения, созданные в сфере управленческой деятельности, либо учреждения, отнесенные к казенным в соответствии с Законом N 83-ФЗ (п. 7 Методических рекомендаций).

Перечень мероприятий по проведению реорганизации и изменению правового статуса бюджетных учреждений

Перечислим основные мероприятия, которые должны будут провести государственные (муниципальные) учреждения при реорганизации и изменении правового статуса.

Реорганизация. При реорганизации проводятся следующие мероприятия:

- в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц, направляется уведомление в письменной форме о начале процедуры реорганизации с указанием ее формы. Для представления такого уведомления отводится не более трех рабочих дней после даты принятия решения о реорганизации. На основании чего регистрирующий орган также в течение не более трех рабочих дней вносит в единый государственный реестр юридических лиц запись о том, что юридическое лицо (юридические лица) находится (находятся) в процессе реорганизации (ст. 13.1 Федерального закона от 08.08.2001 N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей");

- ежемесячно в течение двух месяцев в средствах массовой информации, в которых публикуются данные о государственной регистрации юридических лиц, размещается уведомление о реорганизации. В нем должны быть указаны сведения о каждом участвующем в реорганизации и создаваемом (продолжающем деятельность) в результате реорганизации юридическом лице, форма реорганизации, описание порядка и условий заявления кредиторами своих требований, иные сведения, предусмотренные законом;

- устанавливается срок для предъявления требований кредиторами;

- учредителю представляется промежуточный баланс в объеме форм годового бухгалтерского отчета, установленных Минфином на дату начала проведения реорганизации. Данные промежуточного баланса подтверждаются инвентаризацией активов и обязательств реорганизуемого органа или учреждения и реестром требований кредиторов (п. 4 Письма Минфина РФ от 16.06.2003 N 03-01-01/08-176 "О порядке проведения реорганизации и ликвидации федеральных органов исполнительной власти и федеральных учреждений и отражении указанных процедур и их результатов при исполнении федерального бюджета и в бухгалтерском учете и отчетности учреждений" (далее - Письмо N 03-01-01/08-176);

- завершаются расчеты с дебиторами и кредиторами, передача материальных ценностей. По незаконченным расчетам с дебиторами и кредиторами учредителем принимается отдельное решение о списании этих расчетов в установленном законодательством РФ порядке (п. 4 Письма N 03-01-01/08-176);

- составляется передаточный или разделительный баланс на установленную учредителем дату реорганизации в объеме форм годовой бухгалтерской отчетности после завершения всех расчетов по активам и обязательствам, но не позднее установленного учредителем срока окончания реорганизационных мероприятий.

Изменение правового статуса государственных (муниципальных) учреждений. В этом случае нужно провести следующие мероприятия:

- разработать проекты уставов и представить их на утверждение главному распорядителю;

- представить в ОФК заявку на изменение реквизитов в сводном реестре главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, главных администраторов и администраторов доходов федерального бюджета, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета. Заявка представляется на бумажном носителе с приложением заверенного подписями руководителя и главного бухгалтера главного распорядителя (распорядителя) (уполномоченных ими лиц) перечня получателей, находящихся в его ведении, а также подлинника разрешения Минфина на открытие счета в учреждении ЦБ РФ или кредитной организации (п. 3.3 Порядка ведения сводного реестра главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, главных администраторов и администраторов доходов федерального бюджета, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, утвержденного Приказом Минфина РФ от 15.08.2008 N 80н);

- представить в ОФК заявление на переоформление лицевых счетов в связи с изменением наименования, к которому прикладывается новая карточка образцов подписей, оформленная и заверенная надлежащим образом (п. 2.40 Приказа Казначейства РФ от 07.10.2008 N 7н "О порядке открытия и ведения лицевых счетов Федеральным казначейством и его территориальными органами").

Из приведенных перечней видно, что изменение правового статуса государственных (муниципальных) учреждений не связано с проведением большого количества мероприятий по сравнению с реорганизаций.

Л. Салина,

эксперт журнала "Бюджетные учреждения образования:

бухгалтерский учет и налогообложение"

"Бюджетные учреждения образования: бухгалтерский учет и налогообложение", N 5, май 2011 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".