Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24 апреля 2014 г. N 14АП-1830/14

г. Вологда

24 апреля 2014 г.

Дело N А05-12619/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 17 апреля 2014 года.

В полном объёме постановление изготовлено 24 апреля 2014 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мурахиной Н.В., судей Смирнова В.И. и Холминова А.А.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Мазалецкой О.О.,

при участии от ответчика Акентьевой К.А. по доверенности от 25.03.2014,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "СпецТеплоСтрой-Вельск" на решение Арбитражного суда Архангельской области от 10 февраля 2014 года по делу N А05-12619/2013 (судья Ипаев С.Г.),

установил:

закрытое акционерное общество "СпецТеплоСтрой" (ОГРН 1027600788830; далее - ЗАО "СпецТеплоСтрой") и общество с ограниченной ответственностью "СпецТеплоСтрой-Вельск" (ОГРН 1062907003500; ООО "СпецТеплоСтрой-Вельск", общество) обратились в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к главе администрации муниципального образования "Муравьевское" (далее - МО "Муравьевское"), в котором просят признать недействительными:

- постановление главы администрации муниципального образования "Муравьевское" (далее - глава МО "Муравьевское") от 04.10.2013 N 96 "Об утверждении перечня объектов имущества, передаваемых на эксплуатацию в период режима повышенной готовности" (далее - постановление от 04.10.2013 N 96) в части возложения на общество с ограниченной ответственностью "Вельские газовые системы" (далее - ООО "Вельские газовые системы) обязанности обеспечить эксплуатацию блочно-модульной котельной-2 и блочно-модульной котельной-3 без разрешения собственников данного имущества;

- уведомление от 04.10.2013 за подписью главы МО "Муравьевское", в соответствии с которым ООО "СпецТеплоСтрой-Вельск" обязано передать БМК-2 и БМК-3 в распоряжение ООО "Вельские газовые системы" без разрешения собственников данного имущества;

- постановление главы МО "Муравьевское" от 07.10.2013 N 98 "Об утверждении перечня объектов имущества, передаваемых на эксплуатацию в период режима чрезвычайной ситуации" (далее - постановление от 07.10.2013 N 98) в части возложения на ООО "Вельские газовые системы" обязанности обеспечить эксплуатацию БМК-2 и БМК-3 без разрешения собственников данного имущества;

- уведомление от 07.10.2013 за подписью главы МО "Муравьевское", которым директор ООО "СпецТеплоСтрой-Вельск" обязан передать БМК-2 и БМК-3 в распоряжение ООО "Вельские газовые системы" без разрешения собственников данного имущества.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены ООО "Вельские газовые системы" (ОГРН 1102907000866), общество с ограниченной ответственностью "Юнипак" (ОГРН 1087604017852; далее - ООО "Юнипак").

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 10 февраля 2014 года по делу N А05-12619/2013 в удовлетворении заявленных требований отказано.

ООО "СпецТеплоСтрой-Вельск" с судебным актом не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить. В обоснование жалобы указывает на неправильное применение судом первой инстанции норм Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Закон N 68-ФЗ, Закон о защите). Считает, что глава МО "Муравьевское" фактически ограничил его права как собственника и права иных законных владельцев имущества.

Глава МО "Муравьевское" в отзыве на жалобу с изложенными в ней доводами не согласился, просит решение оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

ООО "Вельские газовые системы", ООО "СпецТеплоСтрой" и ООО "Юнипак" отзывы на апелляционную жалобу не представили.

Заявители, а также третьи лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Заслушав объяснения представителя ответчика, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, ООО "СпецТеплоСтрой-Вельск" на правах аренды владеет блочно-модульными котельными (далее - БМК), а именно БМК-2 и БМК-3, а также сетями теплоснабжения, собственниками которых являются ЗАО "СпецТеплоСтрой" и ООО "Юнипак".

ООО "СпецТеплоСтрой-Вельск" является ресурсоснабжающей организацией по поставке тепловой энергии, отпускаемой потребителям на территории МО "Муравьевское". Тарифы на тепловую энергию на 2013 год для названного хозяйствующего субъекта установлены постановлением Агентства по тарифам и ценам Архангельской области от 19.12.2012 N 95-э/9.

В соответствии с постановлением главы МО "Муравьевское" от 12.09.2013 N 85 на территории МО "Муравьевское" с 16.09.2013 начат отопительный сезон. Названным постановлением обществу предписано обратить особое внимание на соблюдение температурного режима в детских дошкольных и общеобразовательных учреждениях, а также письменно проинформировать до 17 часов 16.09.2013 о выполнении данного постановления.

Общество с ограниченной ответственностью "Газпром межрегионгаз Ухта", в связи с имеющейся на начало отопительного сезона 2013 года по договору поставки газа от 01.10.2012 N 03-4-13.397 задолженностью ООО "СпецТеплоСтрой-Вельск" за поставленный газ в размере 3 309 391 руб. 58 коп., отказалось до уплаты указанной задолженности поставлять последнему газ для начала отопительного сезона.

В материалах дела усматривается, что ООО "СпецТеплоСтрой-Вельск" не предпринимало действий по погашению долга и возобновлению поставки газа, поэтому отопительный сезон с 16.09.2013 им начат не был.

В связи с этим 30.09.2013 администрация МО "Муравьевское" выделила из средств бюджета муниципального образования 70 000 руб. для приобретения резервного топлива для эксплуатации БМК-2 и БМК-3, обеспечение которым осуществлялось до 04.10.2013, при этом температурный режим в зданиях жилищного фонда и социальной сферы не соответствовал нормативному (согласно актам обследования жилищного фонда температурный режим воздуха в жилых помещениях составлял в среднем 120 - 130С), что привело к закрытию детского сада N 58 "Сказка" и муниципального бюджетного общеобразовательного учреждения "Усть-Вельская СОШ N 23".

При сложившейся ситуации главой МО "Муравьевское" 04.10.2013 принято постановление N 96 "Об утверждении перечня объектов имущества, передаваемых на эксплуатацию в период режима повышенной готовности". Согласно приложению к данному постановлению, в перечень такого имущества включены БМК-2, БМК-3 и тепловые сети от БМК-3 до конечных потребителей.

В целях исполнения постановления от 04.10.2013 N 96 в адрес ООО "СпецТеплСтрой-Вельск", собственников БМК-2, БМК-3 и тепловых сетей направлено уведомление о передаче объектов теплоснабжения ООО "Вельские газовые системы" для обеспечения теплоснабжения.

Затем, 06.10.2013, главой МО "Муравьевское" принято постановление N 97 "О введении режима чрезвычайной ситуации на территории МО "Муравьевское".

Названным постановлением введен режим чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (пункты 2, 3 постановления N 97).

Постановлением от 07.10.2013 N 98 главой МО "Муравьевское" утвержден перечень объектов имущества, передаваемых на эксплуатацию в период режима чрезвычайной ситуации. Данным постановлением, в частности, обществу предписано обеспечить эксплуатацию БМК-2, БМК-3 и тепловых сетей от БМК до конечных потребителей и в течение 72 часов обеспечить теплоснабжение потребителей.

В целях исполнения постановления от 07.10.2013 N 98 в адрес ООО "СпецТеплСтрой-Вельск", собственников БМК-2, БМК-3 и тепловых сетей направлено уведомление о передаче объектов теплоснабжения ООО "Вельские газовые системы" для обеспечения теплоснабжения.

ЗАО "СпецТеплоСтрой" и ООО "СпецТеплоСтрой-Вельск", не согласившись с постановлением главы МО "Муравьевское" от 04.10.2013 N 96, уведомлением от 04.10.2013, постановлением от 07.10.2013 N 98 и уведомлением от 07.10.2013 в указанной выше части, обратились в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

В обоснование заявленных требований ЗАО "СпецТеплоСтрой" и ООО "СпецТеплоСтрой-Вельск" в своей апелляционной жалобе ссылаются на то, что оспариваемыми ненормативными правовыми актами фактически частично приостановлено действие федеральных законов и Конституции Российской Федерации, в частности норм о неприкосновенности права собственности, имущество незаконно изъято и произвольно передано иному лицу в пользование и владение без согласия собственников. Полагает также, что в силу положений статьи 4.1 Закона о защите глава МО "Муравьевское" не наделен был правом издавать оспариваемые ненормативные акты, указанные выше.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции руководствовался статьями 65, 71, 198, 200, 201 АПК РФ, Законом N 68-ФЗ, Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) и исходил из того, что обжалуемые ненормативные акты соответствуют положениям действующего законодательства и не нарушают права и законные интересы заявителей в сфере предпринимательской деятельности.

Апелляционная коллегия поддерживает выводы суда первой инстанции.

На основании части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В пункте 6 совместного постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" разъяснено, что основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Следовательно, для признания ненормативного правового акта органа, осуществляющего публичные полномочия, должностного лица недействительным необходимо одновременное наличие двух составляющих: 1) издание противоправного ненормативного акта; 2) нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконное возложение на него каких-либо обязанностей.

Согласно части 1 статьи 1 Закона N 131-ФЗ местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

В силу части 2 статьи 1 Закона N 131-ФЗ местное самоуправление в Российской Федерации - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

На основании статьи 15 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального района относятся: участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района (пункт 7 части 1 статьи 15); организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (пункт 21 части 1 статьи 15).

Конкретные полномочия органов местного самоуправления поселения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций определены в пункте 2 статьи 11 Закона N 68-ФЗ.

В соответствии с абзацем первым статьи 1 Закона N 68-ФЗ под чрезвычайной ситуацией понимается обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Согласно абзацу третьему статьи 1 указанного Закона ликвидация чрезвычайных ситуаций - это аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов.

В статье 6 Закона N 68-ФЗ определены основные принципы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. К ним относятся в том числе мероприятия, направленные на предупреждение чрезвычайных ситуаций, а также на максимально возможное снижение размеров ущерба и потерь в случае их возникновения, которые проводятся заблаговременно; планирование и осуществление мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе по обеспечению безопасности людей на водных объектах, проводятся с учетом экономических, природных и иных характеристик, особенностей территорий и степени реальной опасности возникновения чрезвычайных ситуаций; объем и содержание мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе по обеспечению безопасности людей на водных объектах, определяются исходя из принципа необходимой достаточности и максимально возможного использования имеющихся сил и средств, включая силы и средства гражданской обороны.

Органы местного самоуправления содействуют устойчивому функционированию организаций в чрезвычайных ситуациях; создают при органах местного самоуправления постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (подпункты "ж" и "з" пункта 2 статьи 11 Закона N 68-ФЗ).

Из Закона N 68-ФЗ следует, что при возникновении чрезвычайной ситуации на территории муниципального образования органы местного самоуправления самостоятельно организуют и проводят аварийно-спасательные и другие неотложные работы.

Подпунктом "и" пункта 2 статьи 11 Закона о защите установлено право органов местного самоуправления на введение режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Аналогичные нормы закреплены и в статье 7 Закона Архангельской области от 20.09.2005 N 85-5-ОЗ "О компетенции органов государственной власти Архангельской области, органов местного самоуправления и организаций в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Областной закон N 85-5-ОЗ).

В соответствии с пунктом 30 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 N 794 (далее - Положение N 794), ликвидация чрезвычайных ситуаций муниципального характера осуществляется силами и средствами органов местного самоуправления.

Таким образом, проанализировав в совокупности положения статьи 1, пункта 2 статьи 11 Закона N 68-ФЗ, статьи 7 Областного Закона N 85-5-ОЗ, пункта 30 Положения N 794, Закона N 131-ФЗ, апелляционная коллегия поддерживает вывод суда первой инстанции о том, что при возникновении на территории муниципального образования чрезвычайной ситуации органы местного самоуправления вправе вводить режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также самостоятельно организовывать и проводить аварийно-спасательные и другие неотложные работы, направленные на ликвидацию возникшей чрезвычайной ситуации.

Реализация органами местного самоуправления указанного полномочий, в силу пункта 1 части 1 статьи 17 Закона N 131-ФЗ может осуществляться в том числе посредством принятия соответствующих муниципальных правовых актов.

В материалах дела усматривается, что причиной срыва начала отопительного сезона для части населения МО "Муравьевское явилось необоснованное бездействие заявителей, выразившееся в непринятии мер по урегулированию вопроса, касающегося наличия задолженности в размере 3 309 391 руб. 58 коп. перед ООО "Газпром межрегионгаз Ухта" по договору поставки газа от 01.10.2012 N 03-4-13.397.

В рассматриваемом случае постановлением от 06.10.2013 N 97 "О введении на территории МО "Муравьевское" режима чрезвычайной ситуации" главой МО "Муравьевское" введен режим чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Постановление индивидуализировано и возлагает обязанности для конкретных органов управления и сил Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, перечисленных в нем, по принятию мер по ликвидации чрезвычайной ситуации.

Пунктом 2 указанного постановления предписано определить состав рабочей группы при комиссии по чрезвычайным ситуациям и обеспечению пожарной безопасности МО "Муравьевское" для реагирования, информационного сбора, мониторинга ситуации и принятия мер по ликвидации чрезвычайной ситуации.

В пункте 3 отмечено, что рабочей группе необходимо составить план мероприятий по ликвидации чрезвычайной ситуации.

Постановлением администрации МО "Муравьевское" от 16.08.2013 N 72 "О создании комиссии по чрезвычайным ситуациям и пожарной безопасности МО "Муравьевское" утвержден состав комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Согласно приложению к постановлению N 72 в состав комиссии среди прочих включен и глава МО "Муравьевское" Коткин В.А.

Передача БМК-2, БМК-3 и тепловых сетей от ООО "СпецТеплСтрой-Вельск" ООО "Вельские газовые системы" обусловлена срывом отопительного сезона, неспособностью общества поставлять тепловую энергию хозяйствующим субъектам и на объекты жилищно-коммунальной структуры, недопущением действия опасных для населения факторов, возникших вследствие чрезвычайной ситуации.

Суд первой инстанции также правильно отметил, что право собственности не является абсолютным и может быть ограничено в случае необходимости защиты публичных интересов, в частности охраны жизни и здоровья граждан, обеспечения общественной безопасности.

Так, в силу части 3 статьи 17 Конституции Российской Федерации осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. В соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации допускается ограничение федеральным законом прав и свобод человека и гражданина, в том числе и права собственности, в той мере, в какой это необходимо для защиты здоровья, прав и законных интересов других лиц. Согласно пункту 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) гражданские права, в том числе и право собственности, могут быть ограничены на основании федерального закона в той мере, в какой это необходимо для защиты здоровья, прав и законных интересов других лиц. В силу пункта 2 статьи 209 ГК РФ собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц. В соответствии со статьей 1 Протокола N 1 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 04.11.1950 допускается ограничение права собственности физического или юридического лица для осуществления контроля за использованием собственности в соответствии с общими интересами.

Оспариваемые ненормативные правовые акты главы МО "Муравьевское" приняты в целях защиты публичных, общих интересов, определенные ограничения для ООО "СпецТеплоСтрой-Вельск" введены в условиях возникновения чрезвычайной ситуации и направлены на ее ликвидацию.

ООО "СпецТеплоСтрой-Вельск", делая вывод о том, что глава МО "Муравьевское" не правомочен на издание оспариваемых в рамках настоящего дела ненормативных актов, а также о том, что Закон N 68-ФЗ не содержит введенных главой МО "Муравьевское" ограничений, в обоснование своей позиции ссылается на положения статьи 4.1 Закона о защите.

Вместе с тем положениями пункта 1 статьи 4.1 Закона N 68-ФЗ устанавливаются режимы функционирования Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций: повседневной деятельности - при отсутствии угрозы возникновения чрезвычайной ситуации; повышенной готовности - при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации; чрезвычайной ситуации - при возникновении и ликвидации чрезвычайной ситуации.

Из подпункта "д" пункта 5 названной статьи следует, что при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации глава муниципального образования может принимать такие дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе меры, обусловленные развитием чрезвычайной ситуации, не ограничивающие прав и свобод человека и гражданина и направленные на защиту населения и территорий от чрезвычайной ситуации, создание необходимых условий для предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации и минимизации ее негативного воздействия.

Предусмотренные ненормативными правовыми актами меры, а именно: утверждение перечня объектов имущества, передаваемых на эксплуатацию в период режима повышенной готовности и режима чрезвычайной ситуации; возложение на ООО "СпецТеплоСтрой-Вельск" обязанности передать объекты теплоснабжения эксплуатирующей организации, возложение обязанности на ООО "Вельские газовые системы" обеспечить теплоснабжением социальную сферу и жилищный фонд, направлены на прекращение действия негативных факторов чрезвычайной ситуации (неудовлетворительное отопление жилого фонда, детских учреждений) и обеспечение общественной безопасности.

При этом совершенные главой МО "Муравьевское" действия не привели к утрате обществом права собственности на объект недвижимости и к использованию его в иной производственной деятельности.

Вопреки требованиям, установленным в статье 65 АПК РФ, общество не представило в материалы дела доказательств, свидетельствующих о нарушении оспариваемыми ненормативными актами его прав и законных интересов в сфере предпринимательской деятельности.

Доводы, приведенные обществом в апелляционной жалобе, были предметом исследования суда первой инстанции, им в соответствии со статьей 71 АПК РФ дана надлежащая оценка.

Оснований для отмены решения суда от 10.02.2014 не усматривается.

Определением суда от 04 марта 2014 года ООО "СпецТеплоСтрой-Вельск" в подтверждение уплаты государственной пошлины в установленном размере предлагалось представить в суд апелляционной инстанции оригинал чека-ордера от 14.02.2014 N 256270829.

Поскольку на момент рассмотрения апелляционной жалобы оригинал чека-ордера во исполнение указанного определения суда ответчиком не представлено, с подателя жалобы подлежит взысканию в доход федерального бюджета государственная пошлина в размере 1000 руб. за рассмотрение дела в суде апелляционной инстанции.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 10 февраля 2014 года по делу N А05-12619/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "СпецТеплоСтрой-Вельск" - без удовлетворения.

Взыскать с общества с ограниченной ответственностью "СпецТеплоСтрой-Вельск" в федеральный бюджет 1000 рублей государственной пошлины за рассмотрение дела судом апелляционной инстанции

Председательствующий

Н.В. Мурахина

Судьи

В.И. Смирнов А.А. Холминов