Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 4 июня 2014 г. N 15АП-7730/14

город Ростов-на-Дону

04 июня 2014 г.

дело N А32-33146/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 02 июня 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 04 июня 2014 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Сурмаляна Г.А.,

судей Смотровой Н.Н., Филимоновой С.С.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Далоевым А.Т.,

при участии в судебном заседании:

от заявителя: представитель не явился, извещен надлежащим образом;

от заинтересованного лица: представитель не явился, извещен надлежащим образом;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства природных ресурсов Краснодарского края на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 04.03.2014 г. по делу N А32-33146/2013 по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Издательство Эталон",

заинтересованное лицо: Министерство природных ресурсов Краснодарского края принятое в составе судьи Колодкиной В.Г.,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Издательство "Эталон" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании недействительным приказа N 1331 от 23.08.2013 г. Министерства природных ресурсов Краснодарского края (далее - министерство) о приостановлении права пользования недрами по лицензии серии КРД N 02663 вид ОЭ от 22 ноября 2005 года.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 04 марта 2014 года заявленные требования удовлетворены в полном объеме.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что установленная законом процедура принятия решения о приостановлении права пользования недрами и действия лицензии министерством соблюдена. Между тем, оспариваемый приказ в нарушении части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации не отвечает требованиям справедливости, соразмерности и характеру совершенного деяния. Кроме того, в последующем обществом разработана проектная документация, которая прошла государственную экспертизу, что подтверждается положительным заключением от 17.01.2014 г. N 14/РГЭ-2746/02.

Также определением Арбитражного суда Краснодарского края от 15.10.2013 г. приняты обеспечительные меры в виде приостановления действия оспариваемого приказа министерства.

Не согласившись с указанным судебным актом, Министерство природных ресурсов Краснодарского края обжаловало его в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В апелляционной жалобе министерство просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт, сославшись на то, что оспариваемый приказ полностью соответствует закону, так как принят уполномоченным органом с соблюдением установленной процедуры, не нарушает права заявителя как субъекта предпринимательской деятельности, следовательно, принятое решение о признании недействительным приказа является незаконным. Вывод суда первой инстанции о несоразмерности и приостановления права пользования недрами как меры государственного принуждения несостоятелен и не обоснован.

Лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили.

Дело рассмотрено в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом.

Как следует из материалов дела, ООО "Издательство "Эталон" Министерством природных ресурсов по Краснодарскому краю выдана лицензия на право пользования недрами серии КРД N 02663 вид ОЭ от 22 ноября 2005 года, сроком действия до 09.03.2014 г., зарегистрированная в реестре за N 2663 от 22.11.2005 г., с целевым назначением добыча мергеля для производства щебня месторождения Шесхарис. Право пользования участком недр общество приобрело путем приобретения имущественного комплекса предприятия-банкрота Завода ЖБИ N 5 Управления строительства N 12 на основании договора купли-продажи имущества карьера Шесхарис от 03.09.2003 г., решения арбитражного суда Краснодарского края от 24.09.2004 г. по делу N А32-19677/2004-39-392 в соответствии с абзацем 6 статьи 17.1 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 г. N 2395-1 "О недрах".

Согласно пункту 4 соглашения об условиях добычи мергеля для производства щебня месторождения Шесхарис, являющемуся неотъемлемой частью лицензии КРД 02663 ОЭ от 22.11.2005 г., общество взяло на себя обязательство добычу мергелей и объемы рекультивации производить в соответствии с проектом разработки и планами развития горных пород, согласованными в Управлении Северо-Кавказского округа по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора.

20.03.2012 г. министерство письмом N 67-1480/12-01-05 уведомило общество о возможном досрочном прекращении права пользования недрами, в котором указывалось о необходимости в срок до 01.09.2012 г. согласовать в комиссии по вопросам согласования проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иное проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, проекта разработки (технического проекта) месторождения Шесхарис.

Приказом от 23.08.2013 г. N 1331 в срок до 30.12.2013 г. приостановлено право общества пользования недрами, предоставленное на основании лицензии КРД 02663 ОЭ от 22.11.2005 г. В приказе имеется ссылка на нарушение обществом пунктов 4 и 10 соглашения об условиях добычи мергеля для производства щебня месторождения Шесхарис (Приложение 1 к лицензии)

Согласно пояснениям министерства, основанием для принятия оспариваемого приказа о приостановлении обществу права пользования недрами явилось осуществление разработки месторождения без согласованного в установленном порядке проекта.

Не согласившись с данным приказом, общество обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с соответствующим заявлением.

Повторно исследовав материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:

- несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;

- нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Закон Российской Федерации от 21.02.1992 г. N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах) регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рапу лиманов и озер.

Закон о недрах содержит правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр.

Недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

Статья 4 Закона о недрах закрепляет полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования.

Согласно статье 11 Закона о недрах, предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии. Предоставление лицензии на пользование недрами осуществляется при наличии согласия собственника земельного участка, землепользователя или землевладельца на предоставление соответствующего земельного участка для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр. Предоставление земельного участка для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр, осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, после утверждения проекта проведения указанных работ.

Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора.

Требования к содержанию лицензии на пользование недрами установлены в статье 12 Закона о недрах, согласно которой лицензия на пользование недрами закрепляет перечисленные в данной норме условия и форму договорных отношений недропользования, в том числе контракта на предоставление услуг (с риском и без риска), а также может дополняться иными условиями, не противоречащими этому Закону.

В соответствии с абзацем 8 статьи 17.1 Закона N 2395-1 право пользования участками недр переходит к другому субъекту предпринимательской деятельности в случае приобретения субъектом предпринимательской деятельности в порядке, предусмотренном Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)", имущества (имущественного комплекса) предприятия-банкрота (пользователя недр) при условии, что приобретатель имущества является юридическим лицом, созданным в соответствии с законодательством Российской Федерации, отвечает квалификационным требованиям, предъявляемым к недропользователю законодательством Российской Федерации о недрах.

В соответствии с абзацем 9 статьи 17.1 Закона N 2395-1 при переходе права пользования участком недр лицензия на пользование участком недр подлежит переоформлению. В этом случае условия пользования участком недр, установленные прежней лицензией, пересмотру не подлежат.

В соответствии с подпунктом 6 пункта 3 Порядка переоформления лицензий на пользование участками недр, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 19.11.2003 г. N 1026 (действовавшего в период выдачи лицензии до 18.03.2010 г., переоформление лицензий на пользование участками недр осуществляется в случае приобретения субъектом предпринимательской деятельности в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 26.10.2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" (далее - Закон N 127-ФЗ), имущества (имущественного комплекса) предприятия-банкрота (пользователя недр) при условии, что приобретатель имущества является юридическим лицом, созданным в соответствии с законодательством Российской Федерации, отвечает квалификационным требованиям, предъявляемым к недропользователю законодательством о недрах Российской Федерации.

В рассматриваемом случае, ООО "Издательство "Эталон" переоформило ранее выданную Заводу ЖБИ N 5 Управления строительства N 12 лицензию КРД N 00121 от 09.03.1994 г. в порядке абзаца 8 статьи 17.1 Закона "О недрах".

В соответствии с пунктом 10 части второй статьи 22 Закона о недрах пользователь недр обязан обеспечить выполнение условий, установленных лицензией или соглашением о разделе продукции, своевременное и правильное внесение платежей за пользование недрами.

Из анализа указанных норм Закона о недрах следует, что лицензионное соглашение представляет собой приложение к лицензии, являющееся ее составной частью.

Недропользователь, заключая с органом, выдавшим лицензию на пользование недрами, лицензионное соглашение, в котором закреплены условия пользования участком недр, тем самым принимает на себя обязанность по его исполнению.

В качестве приложения N 1 к лицензии КРД N 02663 ОЭ недропользователем с министерством заключено соглашение об условиях добычи мергеля для производства щебня месторождения Шесхарис.

Обязанности владельца лицензии при разработке месторождения закреплены в пункте 4 Соглашения, в абзаце 7 которого указано, что добычу мергелей и объемы рекультивации производить в соответствии с проектом разработки и планами развития горных работ, согласованными в Управлении Северо-Кавказского округа по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора, а также ежегодными планами развития горных пород.

В соответствии с пунктом 10 Соглашения все условия настоящего соглашения являются существенными, и не выполнение одного из них влечет за собой приостановление или аннулирование действия лицензии на право пользования недрами.

В соответствии со статьей 20 Закона о недрах право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в случаях:

1) возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами;

2) нарушения пользователем недр существенных условий лицензии;

3) систематического нарушения пользователем недр установленных правил пользования недрами;

4) возникновения чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия, военные действия и другие);

5) если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах;

6) ликвидации предприятия или иного субъекта хозяйственной деятельности, которому недра были предоставлены в пользование;

7) по инициативе владельца лицензии;

8) непредставления пользователем недр отчетности, предусмотренной законодательством Российской Федерации о недрах;

9) по инициативе недропользователя по его заявлению.

В соответствии со статьей 21 Закона о недрах в случаях, предусмотренных пунктами 2, 3 и 5 части второй статьи 20 данного Закона, решение о приостановлении права пользования недрами может быть принято по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения.

Таким образом, законом о недрах установлен механизм, позволяющий недропользователю избежать негативных правовых последствий в виде досрочного прекращения, приостановления или ограничения права пользования недрами, устранив допущенные нарушения.

Основанием для принятия Министерством природных ресурсов Краснодарского края решения о приостановлении права пользования недрами по лицензии КРД 02663 ОЭ от 22 ноября 2005 года являлся установленный факт нарушения со стороны ООО "Издательство "Эталон" выразившийся в разработке последним месторождения без согласованного в установленном порядке проекта.

Согласно статье 23.2 Федерального закона от 21 февраля 1992 года N 2395-1 "О недрах" разработка месторождений полезных ископаемых и пользование недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, осуществляются в соответствии с утвержденными техническими проектами.

Технические проекты и вносимые в них изменения до утверждения подлежат согласованию с комиссией, которая создается Федеральным агентством по недропользованию.

Порядок согласования регулируется Положением о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2010 года N 118.

В соответствии со статьей 21 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-1 "О недрах" в случае нарушения пользователем недр существенных условий лицензии, решение о прекращении (приостановлении) права пользования недрами может быть принято по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения.

Заинтересованное лицо уведомило заявителя об указанных нарушениях путем направления уведомления о возможном досрочном прекращении права пользования недрами N 67-1480/12-01-05, установи срок для устранения этих нарушений. Факт получения указанного уведомления 20 марта 2012 года заявителем не оспаривается, более того указанный факт им подтверждается в заявлении.

В связи с тем, что на дату принятия оспариваемого приказа указанное нарушение устранено не было (проект разработки не был согласован в установленном порядке с комиссией и не был представлен заинтересованному лицу) заинтересованным лицом было принято решение о приостановлении права пользования недрами, так как пункт 4 и пункт 10 соглашения к лицензии КРД 02663 ОЭ от 22 ноября 2005 года, условия о необходимости разработки, согласования и утверждения проектов разработки месторождений полезных ископаемых является существенным условием лицензии, в отсутствие которых осуществление деятельности не допускается.

Таким образом, оспариваемый приказ принят уполномоченным должностным лицом, в строгом соответствии с действующим законодательством.

Довод о продлении срока устранения нарушений судом не может быть принят во внимание по следующим основаниям. Как было указано выше, 20 марта 2012 года министерство направило в адрес общества уведомление N 67-1480/12-01-05 о возможном досрочном прекращении права пользования недрами в случае неустранения выявленных нарушений в срок до 01.09.2012 г.

В связи с тем, что общество не устранило нарушения в установленный срок, министерство направило в адрес общества уведомление от 22.08.2013 г., которым общество предупреждено о необходимости устранения нарушений в срок до 10.12.2013 г., по истечении которого в случае неустранения выявленных нарушений право пользования недрами будет прекращено досрочно.

Таким образом, указанным уведомлением о продлении срока устранения нарушений министерством предоставлено обществу дополнительная возможность с целью избежания досрочного прекращения действия лицензии, а не приостановления ее действия.

Вывод суда первой инстанции о несоразмерности приостановления права пользования недрами как меры государственного принуждения несостоятелен и не обоснован.

Невыполнение принятых на себя обязательств по лицензионному соглашению влечет за собой наступление определенных гражданско-правовых последствий.

Кроме того, согласно части 2 статьи 20 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-1 "О недрах" в случае нарушения пользователем недр существенных условий лицензии право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию. Заинтересованным лицом к заявителю применена менее строгая предупредительная мера из предусмотренных в названном Законе.

Срок действия лицензии оспариваемым приказом приостановлен на определенный срок - с 23.08.2013 г. до 30.12.2013 г., после истечения которого, данный приказ утрачивает свое действие. В случае устранения выявленных нарушений, общество не лишено было права обратиться в министерство с заявлением об отмене данного приказа.

Между тем, как следует из материалов дела, обществом разработана проектная документация, которая прошла государственную экспертизу лишь 17.01.2014 г.

То есть, на момент вынесения оспариваемого приказа обществом нарушения не были устранены. При этом необходимо отметить, что общество в любом случае не вправе было приступить к осуществлению лицензируемого вида деятельности - добыче полезных ископаемых в отсутствие утвержденного в установленном законом порядке проектной документации.

Следовательно, права и интересы общества оспариваемым приказом N 1331 от 23.08.2013 г. в любом случае не нарушены. С учетом характера выявленных нарушений министерство имело фактические и правовые основания для издания оспариваемого приказа о временном приостановлении права пользования недрами до устранения этих нарушений. Более того, министерство обязано было это делать исходя как из публичных интересов с целью обеспечения рационального использования природных ресурсов, взыскания платежей и т.д., так и из интересов работников общества с целью обеспечения безопасных условий труда.

С учетом вышеизложенного, оспариваемый приказ полностью соответствует закону, принят уполномоченным органом с соблюдением установленной процедуры, не нарушает права заявителя как субъекта предпринимательской деятельности. Принятая контролирующим органом мера государственного реагирования соответствует характеру выявленных нарушений, следовательно, правовых оснований для признания данного приказа недействительным и удовлетворения заявленных требований не имеется.

Также необходимо отметить, что срок действия вышеуказанной лицензии общества истек 09.03.2014 г.

С учетом изложенного, выводы суда первой инстанции о незаконности оспариваемого приказа министерства не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, что в силу пункта 3 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации является основанием для отмены обжалуемого решения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 04.03.2014 г. по делу N А32-33146/2013 отменить. В удовлетворении заявленных требований отказать.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Г.А. Сурмалян

Судьи

Н.Н. Смотрова С.С. Филимонова