Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 июня 2014 г. N 13АП-7657/14

г. Санкт-Петербург

03 июня 2014 г.

Дело N А56-75596/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 29 мая 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 03 июня 2014 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Семеновой А.Б.

судей Есиповой О.И., Протас Н.И.

при ведении протокола судебного заседания: Медведевой В.В.

при участии:

от заявителя: Карпов В.М. по доверенности от 01.04.2014

от заинтересованного лица: не явился, извещен надлежащим образом

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-7657/2014) ГУ МВД России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 11.02.2014 по делу N А56-75596/2013 (судья Ресовская Т.М.), принятое

по иску (заявлению) ООО "Охранное предприятие "Лидер"

к ГУ МВД России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области

о признании заключения о приостановлении действия лицензии от 01.09.2013 недействительным, обязании начальника ЦЛРР ГУ МВД России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области Образцова С.Е. незамедлительно уведомить заказчиков ООО "ОП "Лидер" о незаконно вынесенном заключении о приостановлении действия лицензии от 01.09.2013

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "Охранное предприятие "Лидер" (адрес: 191040, г. Санкт-Петербург, Лиговский пр., д. 87, лит. А, ОГРН 1037808053260; далее - общество, ООО "ОП "Лидер") обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным заключения Центра лицензионно-разрешительной работы Главного Управления Министерства внутренних дел России по городу Санкт-Петербургу и Ленинградской области (далее - ЦЛРР ГУ МВД) от 01.09.2013 о приостановлении действия лицензии и обязании начальника ЦЛРР незамедлительно уведомить заинтересованных лиц (заказчиков ООО "ОП "Лидер"), имеющих отношение к деятельности общества, о незаконно вынесенном заключении.

Решением от 11.02.2014 арбитражный суд первой инстанции признал недействительным заключение ЦЛРР ГУ МВД от 01.09.2013 о приостановлении действия лицензии общества ЧО N 008948 от 10.12.2012 на осуществление частной охранной деятельности, обязал Главное Управление Министерства внутренних дел России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области (далее - Управление, ГУ МВД) уведомить налоговый орган о признании заключения недействительным. В удовлетворении остальной части требования отказал. Взыскал с ГУ МВД в пользу ООО "ОП "Лидер" 2000 рублей расходов по государственной пошлине.

Не согласившись с решением суда, ГУ МВД обратилось в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального и процессуального права, а также на неполное выяснение фактических обстоятельств дела, просит отменить решение суда, в удовлетворении заявленных требования ООО "ОП "Лидер" отказать. По мнению подателя жалобы, суд первой инстанции не применил норму материального права, подлежащую применению, а именно статью 10 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее - Закон N 59-ФЗ), поскольку оспариваемое заключение вынесено не в рамках примененного судом Приказа МВД России от 18.06.2012 N 589 "Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации государственной функции по контролю за частной детективной (сыскной) и охранной деятельностью в Российской Федерации" (далее - Административный регламент), а в рамках Закона N 59-ФЗ. Кроме того, ГУ МВД указывает на существенное нарушение судом первой инстанции принципа непосредственности арбитражного процесса. По мнению Управления, суд не исследовал дополнительное соглашение к договору, заключенному обществом с ГБОУ "Балтийский берег", что привело к тому, что ГУ МВД лишилось возможности участвовать в исследовании доказательств, что является нарушением равноправия сторон.

В судебном заседании представитель ООО "ОП "Лидер" возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по мотивам, изложенным в отзыве. ГУ МВД, извещенное надлежащим образом о дате, времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, своего представителя в суд не направило, в связи с чем, дело рассмотрено в отсутствие Управления в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как установлено материалами дела, ООО "ОП "Лидер" осуществляет частную охранную деятельность на основании лицензии ЧО N 008948 от 10.12.2012 на право оказания охранных услуг (л.д. 11).

Старшим инспектором 5 отдела ЦЛРР ГУ МВД 01.09.2013 выдано заключение (л.д. 8-10) о приостановлении действия выданной обществу лицензии ЧО N 008948 от 10.12.2012 сроком на 30 дней в связи с выявлением грубых нарушений лицензионных требований и условий. Заключение согласовано с начальником ЦЛРР и утверждено заместителем начальника ГУ МВД России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области.

Указанное заключение от 01.09.2013 обжаловано ООО "ОП "Лидер" в арбитражный суд.

Арбитражный суд первой инстанции пришел к выводу о наличии нарушений положений Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), в связи с чем признал заключение от 01.09.2013 о приостановлении действия лицензии незаконным и подлежащим признанию недействительным, а также обязал ГУ МВД уведомить налоговый орган о принятом судом решении. В части требований об обязании начальника ЦЛРР незамедлительно уведомить заинтересованных лиц (заказчиков ООО "ОП "Лидер"), имеющих отношение к деятельности общества, о незаконно вынесенном заключении, суд отказал в удовлетворении в связи с отсутствием доказательств того, что ЦЛРР были информированы заинтересованные лица о приостановлении лицензии, а также в связи с отсутствием конкретных сведений об указанных лицах. В данной части решение суда не обжалуется.

Исследовав материалы дела, доводы апелляционной жалобы и отзыва на апелляционную жалобу, выслушав представителя ООО "ОП "Лидер", апелляционный суд приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (часть 2 статьи 201 АПК РФ).

Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Из приведенных норм следует, что ненормативный правовой акт, решение или действия (бездействие) признаются недействительными при наличии одновременно двух условий: если не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя.

Как следует из оспариваемого заключения, ООО "ОП "Лидер" вменяется нарушение статьи 3 Закона Российской Федерации от 11.03.1992 N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон РФ N 2487-1), выразившееся в осуществлении в соответствии с пунктом 1.1 гражданско-правового договора N 96 от 21.08.2013 (л.д. 14-18) не предусмотренного законом вида услуг, а именно: оказание услуг по охране уличной территории, жизни, здоровья сотрудников, учащихся, посетителей; а также в осуществлении в соответствии с пунктом 4.2.2.6 договора N 96 услуг по защите несовершеннолетних и персонала от насильственных действий третьих лиц при нахождении их на охраняемом объекте.

В силу статьи 1.1 Закона РФ 2487-1, пункта 32 части 1 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон N 99-ФЗ) частная охранная деятельность подлежит лицензированию.

Согласно статье 11.5 Закона РФ N 2487-1 органы внутренних дел вправе приостанавливать действие лицензии в случае выявления неоднократных нарушений или грубого нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий, указанных в части девятой настоящей статьи. При этом устанавливается срок устранения выявленных нарушений, повлекших за собой приостановление действия лицензии, который не может быть более месяца. Приостановление действия лицензии за не являющиеся грубыми неоднократные нарушения лицензионных требований и условий не допускается без предварительных письменных предупреждений лицензиата и без предоставления ему времени для устранения указанных нарушений.

При этом к грубым нарушениям осуществления частной охранной деятельности относится, в том числе, оказание лицензиатом услуг, не предусмотренных имеющейся у него лицензией. Общие правовые основы осуществления государственного контроля (надзора) в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей определяются Законом N 294-ФЗ.

Арбитражным судом первой инстанции сделан правильный вывод о том, что положения Закона N 294-ФЗ в полном объеме распространяются на все виды государственного контроля (надзора), за исключением тех, которые перечислены в части 3.1 и части 4 статьи 1 данного закона. Такие виды государственного контроля, как контроль в сфере осуществления частной детективной и охранной деятельности, в перечнях исключений, содержащихся в названных нормах Закона N 294-ФЗ, отсутствуют.

Кроме того, согласно статье 20 Закона РФ N 2487-1 и Положению о лицензировании частной охранной деятельности, утвержденного постановлением Правительства РФ от 23.06.2011 года N 498, государственный контроль в сфере осуществления частной охранной деятельности относится к лицензионному контролю. Согласно части 4 статьи 1 Закона N 294-ФЗ особенности организации и проведения в рамках указанных видов контроля проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения таких проверок органами прокуратуры могут устанавливаться другими, то есть специальными федеральными законами. В остальной части при осуществлении государственного контроля в сфере частной охранной деятельности подлежат применению в полном объеме положения Закона N 294-ФЗ.

В соответствии с частью 1 статьи 14 Закона N 294-ФЗ проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Необходимость проведения проверочных мероприятий при осуществлении контроля за частной детективной и охранной деятельностью установлена и Административным регламентом исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации государственной функции по контролю за частной детективной (сыскной) и охранной деятельностью в Российской Федерации, утвержденным Приказом МВД России от 18.06.2012 N 589.

Согласно пункту 6.6 Административного регламента по результатам проведенных проверок при выявлении нарушений требований нормативных правовых актов, регламентирующих частную детективную и охранную деятельность, давать обязательные для исполнения письменные предписания об устранении нарушений лицензионных требований (приложение N 9 к Административному регламенту) и выносить письменные предупреждения.

В случае выявления неоднократного или грубого нарушения лицензионных требований, невыполнения предписания, принимать необходимые меры по приостановлению действия лицензии либо ее аннулированию согласно требованиям статьи 11.5 Закона "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" и статьи 20 Федерального закона от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"

Пунктом 7 Административного регламента установлено, что должностное лицо, прибывшее для осуществления мероприятия по контролю за частной детективной (сыскной) или частной охранной деятельностью, обязано представиться, проинформировать о цели прибытия, предъявить распоряжение (приказ) о проведении проверки, оформленное соответствующим образом, и служебное удостоверение, предоставив возможность записи данных и проверки полномочий путем телефонного звонка в ГУОООП МВД России или соответствующий территориальный орган МВД России.

Согласно пунктам 8-8.4 Административного регламента по окончании проверки должностное лицо обязано: составить акт плановой (внеплановой) проверки лицензиата; при выявлении нарушений лицензионных требований и условий пояснить их характер и указать, какие именно требования нормативных правовых актов нарушены; копию акта вручить руководителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю или их законным представителям под расписку либо направить посредством почтовой связи с уведомлением о вручении; сделать соответствующую запись в книге учета проверок юридического лица (индивидуального предпринимателя), проводимых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля и проинформировать о порядке обжалования решения.

В соответствии с пунктом 59, 60 Административного регламента результаты плановой (внеплановой) выездной проверки докладываются в течение следующего рабочего дня после ее завершения, при необходимости принятия мер реагирования материалы проверки направляются в лицензирующий орган. При установлении оснований для принятия решения о приостановлении действия лицензии сроком до 1 месяца должностное лицо территориального органа МВД России, проводившее проверку, по результатам которой были выявлены нарушения, не позднее 5 рабочих дней со дня окончания проверки готовит мотивированное заключение о приостановлении действия лицензии. Заключение согласовывается с руководителем подразделения лицензионно-разрешительной работы лицензирующего органа и утверждается министром внутренних дел по республике, начальником главного управления, управления МВД России по иному субъекту Российской Федерации или лицами, исполняющими их обязанности (пункт 61.3 Регламента).

Форма заключения о приостановлении действия лицензии установлена в приложении N 7 к Административному регламенту.

Таким образом, на основании изложенных норм, обязательным условием выдачи заключения о приостановлении действия лицензии является проведение проверки соблюдения лицензионных требований в соответствии с нормами административного законодательства.

В соответствии с частью 1 статьи 20 Закона N 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Согласно пункту 4 части 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ к грубым нарушениям, в том числе, относится нарушение требований, предусмотренных частью 1 статьи 14 настоящего Федерального закона (в части проведения проверки без распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля).

Материалами дела установлено, что заключение о приостановлении действия лицензии выдано по результатам рассмотрения жалобы ЗАО "Центр безопасности "Охрана помещений" от 23.08.2013. Между тем, как следует из смысла перечисленных норм Закона N 294-ФЗ и Административного регламента, обращение или жалоба на несоответствие деятельности организации лицензионным требованием является основанием для проведения проверки. Материалы дела не содержат доказательств проведения проверки в соответствии с требованиями процессуального законодательтсва, таких как распоряжение уполномоченного должностного лица о проведении проверки, акты проверки, оспариваемое заключение от 01.09.2013 также не содержит сведений о проведении проверки, которые, в соответствии с приложением N7 к Административному регламенту, должны указываться в заключении о приостановлении действия лицензии. В судебном заседании суда первой инстанции установлено и не опровергнуто ГУ МВД РФ, что распоряжение о проведении проверки не выносилось, акт проверки не составлялся.

При таких обстоятельствах, арбитражным судом первой инстанции сделан правильный вывод о том, что заключение от 01.09.2013 о приостановлении действия лицензии вынесено незаконно, является неправомерным, и, соответственно, нарушает права и законные интересы ООО "ОП "Лидер".

Доводы подателя жалобы о том, что заключение выдано в рамках рассмотрения обращения в соответствии со статьей 10 Закона N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан РФ" признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными, поскольку в соответствии с указанной нормой по результатам рассмотрения обращения государственный орган или должностное лицо обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости - с участием гражданина, направившего обращение; запрашивает, в том числе в электронной форме, необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия; 3) принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина; дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в статье 11 настоящего Федерального закона; уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией (часть 1 статьи 10 Закона N 59-ФЗ). Согласно части 3 статьи 10 Закона N 59-ФЗ ответ на обращение подписывается руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом.

На основании изложенных норм ссылки Управления на отсутствие нарушений процедуры привлечения общества к административной ответственности в соответствии с Законом N 294-ФЗ и Административным регламентом признаются судом апелляционной инстанции необоснованными и не относящимися к рассматриваемому спору, поскольку в рамках данного дела оспаривается заключение о приостановлении действия лицензии в связи с несоответствием деятельности общества лицензионным требованиям и лицензионному законодательству, в то время как нормы Закона N 59-ФЗ распространяются на правоотношения, связанные с рассмотрением государственными органами, должностными лицами обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц.

Доводы подателя жалобы о нарушении норм процессуального права в связи с не исследованием судом первой инстанции дополнительного соглашения к договору, что привело к нарушению принципа непосредственности арбитражного процесса и равноправия сторон, отклоняются апелляционным судом, поскольку решение суда вынесено в соответствии со статьей 71 АПК РФ, доказательства оценены в их совокупности.

Требование об обязании начальника ЦЛРР ГУ МВД незамедлительно уведомить заинтересованных лиц (заказчиков ООО "ОП "Лидер"), имеющих отношение к деятельности ООО "ОП "Лидер", о незаконности вынесенного заключения о приостановлении действия лицензии, правомерно отклонены судом первой инстанции, поскольку материалы дела не содержат доказательств информирования заинтересованных лиц о приостановлении лицензии, а также не содержат сведений об указанных лицах.

В связи с тем, что письмом от 02.09.2013 ЦЛРР направил сведения о приостановлении действия лицензии в МИФНС России N 15 по Санкт-Петербургу, суд первой инстанции правомерно обязал ГУ МВД уведомить налоговый орган о решении о признании заключения ЦЛРР ГУ МВД от 01.09.2013 недействительным.

Принимая во внимание, что дело рассмотрено судом первой инстанции полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права не нарушены, выводы суда о применении норм права соответствуют установленным по делу обстоятельствам и имеющимся доказательствам, апелляционная инстанция не усматривает оснований для отмены решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 11 февраля 2014 года по делу N А56-75596/2013 в обжалуемой части оставить без изменения, апелляционную жалобу Главного Управления Министерства внутренних дел России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

А.Б. Семенова

Судьи

О.И. Есипова Н.И. Протас