Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 20 мая 2014 г. N 08АП-2784/14

город Омск

20 мая 2014 г.

Дело N А81-4917/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 13 мая 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 20 мая 2014 года.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Шиндлер Н.А.

судей Лотова А.Н., Сидоренко О.А.

при ведении протокола судебного заседания: Зайцевой И.Ю.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-2784/2014) Акционерного коммерческого банка "Банк Москвы" (открытое акционерное общество) на решение Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 29.01.2014 по делу N А81-4917/2013 (судья Сеитов Э.М)

по заявлению Акционерного коммерческого банка "Банк Москвы" (открытое акционерное общество) (ОГРН 1027700159497 ИНН 7702000406)

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ямало-Ненецкому автономному округу

об оспаривании распоряжения о проведении внеплановой документарной проверки от 02.09.2013 N 165, акта проверки от 23.09.2013 N 165,

при участии в судебном заседании представителей:

от Акционерного коммерческого банка "Банк Москвы" (открытое акционерное общество) - представитель не явился, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом;

от Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ямало-Ненецкому автономному округу - представитель не явился, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом,

установил:

Акционерный коммерческий банк "Банк Москвы" (открытое акционерное общество) (далее - заявитель, Банк, АКБ "Банк Москвы") обратился в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ямало-Ненецкому автономному округу (далее - заинтересованное лицо, Роспотребнадзор) об отмене распоряжения о проведении внеплановой документарной проверки от 02.09.2013 N 165, акта проверки от 23.09.2013 N 165.

Решением Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 29.01.2014 по делу N А81-4917/2013 производство по делу в части признания недействительным акта проверки от 23.09.2013 N 165 прекращено. В оставшейся части заявленных требований судом отказано.

Судебный акт мотивирован тем, что сам по себе акт проверки не обладает признаками ненормативного акта, не создает обязанность нарушителя нести ответственность за совершенные правонарушения, не является окончательным по решению вопроса, поэтому не может быть самостоятельным предметом спора в арбитражном суде. Оспариваемое распоряжение по форме и содержанию соответствует установленным требованиям действующего законодательства, вынесено уполномоченным органом, уполномоченным должностным лицом, в связи с чем отмене не подлежит.

Не согласившись с принятым судебным актом, Банк обратился с апелляционной жалобой, в которой просил решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование апелляционной жалобы указано, что акт проверки обладает признаками ненормативного правового акта, выводы, содержащиеся в акте проверки, нарушают права и законные интересы Банка в сфере экономической деятельности, оснований для прекращения производства по делу в указанной части у суда не имелось. Распоряжение о проверки вынесено с нарушением срока, что является основанием для его отмены.

Лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом о месте и времени рассмотрения дела по апелляционной жалобе, в судебное заседание не явились, представителей не направили.

В порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) рассмотрение апелляционной жалобы проводится в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

Рассмотрев материалы дела, апелляционную жалобу, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства.

При проведении Роспотребнадзором плановой выездной, документарной проверки в период с 07.03.2013 по 19.03.2013 обнаружено, что Екатеринбургский филиал АКБ "Банк Москвы" в лице специалиста отдела розничного бизнеса ОО N 7 "Салехардский" Екатеринбургского филиала ОАО "Банк Москвы" в г. Салехард Тасимовой Н.Н. включено в подп. 7.4.1 пункта 7.4. кредитного договора от 25.02.2013 N ОРБ78/15/00346-13, заключенного с потребителем Миловановой О.В., условия, несоответствующего действующему гражданскому законодательству, а именно исходя из смысла подп. 7.4.1 указанного договора следует, что Банк имеет право передать свои права и обязанности по настоящему договору в соответствии с требованиями законодательства РФ третьему лицу.

Нарушение гражданского законодательства, которым не предусмотрено право Банка передавать требование долга с заемщика (физического лица) по кредитному договору лицам, не имеющим лицензии на право осуществления банковской деятельности, послужило основанием для выдачи Роспотребнадзором АКБ "Банк Москвы" предписания от 19.03.2013 N 102, в соответствии с которым Банку предписано привести подп. 7.4.1 пункта 7.4. кредитного договора от 25.02.2013 N ОРБ78/15/00346-13 в соответствие с нормами действующего законодательства в срок до 18.04.2013.

На основании распоряжения Роспотребнадзора от 02.09.2013 N 165 в отношении АКБ "Банк Москвы", фактически на территории Ямало-Ненецкого автономного округа в отношении операционного офиса N 7 "Салехардский" Екатеринбургского филиала АКБ "Банк Москвы", проведена внеплановая документарная проверка с целью контроля за выполнением предписания N 102 от 19.03.2013.

В ходе указанной внеплановой проверки в период с 10.09.2013 по 23.09.2013 Роспотребнадзором направлен запрос в Банк о предоставлении документарных сведений о выполнении предписания N 102 от 19.03.2013, на что было получено письмо Банка с просьбой об отмене распоряжения от 02.09.2013 N 165. Сведения, подтверждающие исполнение предписания от 19.03.2013 N 102, не были предоставлены Банком.

Результаты проверки оформлены актом проверки от 23.09.2013 N 165.

Банк, не согласившись с распоряжением от 02.09.2013 N 165 и актом проверки от 23.09.2013 N 165, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

29.01.2014 Арбитражным судом Ямало-Ненецкого автономного округа принято решение, которое обжаловано Банком в апелляционном порядке.

Проверив законность и обоснованность принятого судебного акта, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его отмены или изменения.

Как указано ранее, Банк обратился с заявлением о признании незаконными распоряжения о проведении внеплановой документарной проверки от 02.09.2013 N 165, акта проверки от 23.09.2013 N 165.

Как следует из материалов дела, оспариваемое распоряжение о проведении внеплановой документарной проверки от 02.09.2013 N 165 вынесено Роспотребнадзором с целью внепланового обследования деятельности юридического лица с целью контроля за выполнением ранее выданного им предписания от 19.03.2013 N 102, срок исполнения которого истек 20.04.2013.

Правоотношения по проведению внеплановой проверки урегулированы Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 10 Закона N 294-ФЗ, предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

Основанием для проведения внеплановой проверки является, в том числе истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами (пункт 1 части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ).

В силу части 1 статьи 14 Закона N 294-ФЗ проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Требования к содержанию распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля содержатся в части 2 статьи 14 Закона N 294-ФЗ.

Так, в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля указываются:

1) наименование органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля;

2) фамилии, имена, отчества, должности должностного лица или должностных лиц, уполномоченных на проведение проверки, а также привлекаемых к проведению проверки экспертов, представителей экспертных организаций;

3) наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится, места нахождения юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) или места жительства индивидуальных предпринимателей и места фактического осуществления ими деятельности;

4) цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения;

5) правовые основания проведения проверки, в том числе подлежащие проверке обязательные требования и требования, установленные муниципальными правовыми актами;

6) сроки проведения и перечень мероприятий по контролю, необходимых для достижения целей и задач проведения проверки;

7) перечень административных регламентов по осуществлению государственного контроля (надзора), осуществлению муниципального контроля;

8) перечень документов, представление которых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем необходимо для достижения целей и задач проведения проверки;

9) даты начала и окончания проведения проверки.

Указанные требования в оспариваемом распоряжении соблюдены.

При этом, статьей 20 Закона N 294-ФЗ установлены случаи признания проверок недействительными.

Результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

К грубым нарушениям относится нарушение требований, предусмотренных:

1) частями 2, 3 (в части отсутствия оснований проведения плановой проверки), частью 12 статьи 9 и частью 16 (в части срока уведомления о проведении проверки) статьи 10 настоящего Федерального закона;

1.1) пунктом 7 статьи 2 настоящего Федерального закона (в части привлечения к проведению мероприятий по контролю не аккредитованных в установленном порядке граждан и организаций);

2) пунктом 2 части 2, частью 3 (в части оснований проведения внеплановой выездной проверки), частью 5 (в части согласования с органами прокуратуры внеплановой выездной проверки в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя) статьи 10 настоящего Федерального закона;

3) частью 2 статьи 13 настоящего Федерального закона (в части нарушения сроков и времени проведения плановых выездных проверок в отношении субъектов малого предпринимательства);

4) частью 1 статьи 14 настоящего Федерального закона (в части проведения проверки без распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля);

5) пунктом 3 (в части требования документов, не относящихся к предмету проверки), пунктом 6 (в части превышения установленных сроков проведения проверок) статьи 15 настоящего Федерального закона;

6) частью 4 статьи 16 настоящего Федерального закона (в части непредставления акта проверки);

7) частью 3 статьи 9 настоящего Федерального закона (в части проведения плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок);

8) частью 6 статьи 12 настоящего Федерального закона (в части участия в проведении проверок экспертов, экспертных организаций, состоящих в гражданско-правовых и трудовых отношениях с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых проводятся проверки).

На основании процитированных норм суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Законом N 294-ФЗ не установлен срок начала проведения уполномоченным органом внеплановой проверки на основании истечения срока исполнения ранее выданного предписания. В свою очередь, часть 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ, устанавливающая исчерпывающий перечень грубых нарушений, которые являются основанием для признания результатов проверки недействительными, не содержит указания на нарушение срока начала проведения внеплановой проверки.

В обоснование факта незаконности вынесения распоряжения о проведении внеплановой проверки Банк в суде первой инстанции и в апелляционной жалобе ссылается на пункт 71 Административного регламента Роспотребнадзора, утв. приказом от 16.07.2012 N 764, в соответствии с которым должностное лицо Роспотребнадзора, выдавшее предписание, принимает меры по контролю за устранением выявленных нарушений и с этой целью организует проведение внеплановой проверки на основании истечения срока исполнения лицами, подлежащими проверке, ранее выданного предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований. Проверку по указанному основанию следует проводить не позднее одного месяца со дня окончания срока, в течение которого лицо, получившее предписание, должно было известить выдавшее данное предписание должностное лицо Роспотребнадзора о его выполнении.

Таким образом, по мнению Банка, срок для проведения заинтересованным лицом внеплановой проверки истек 19.05.2013, что является основанием для признания распоряжения недействительным.

Однако, как правильно указа суд, Административный регламент, который устанавливает сроки и последовательность административных процедур и административных действий, осуществляемых должностными лицами Роспотребнадзора при осуществлении государственного контроля за выполнением требований санитарного законодательства, законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров, нацелен на правильную организацию работы должностных лиц Роспотребнадзора, за нарушение которого данные должностные лица в соответствии с пунктом 79 несут административную либо дисциплинарную ответственность.

Нарушение заинтересованным лицом требований Административного регламента в части срока вынесения распоряжения о проведении внеплановой проверки, при отсутствии регламентации такого срока в Законе N 294-ФЗ, не является безусловным основанием для отмены распоряжения и результатов внеплановой проверки. К тому же не нарушены права заявителя, поскольку фактически отсрочили проверку исполнения предписания.

Доказательств, свидетельствующих о том, что оспариваемое распоряжение действительно нарушает права и законные интересы Банка в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не представлены, в связи с чем заявление Банка в указанной части обоснованно не удовлетворено.

Что касается требования о признании незаконным и отмене акта проверки от 23.09.2013 N 165.

Согласно части 2 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права п законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности

Частью 1 статьи 198 АПК РФ предусмотрено право граждан, организаций и иных лиц обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными действий, если они полагают, что оспариваемые ненормативные правовые акты: и действия не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушающих их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Под ненормативным правовым актом государственного органа, который в силу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации может быть оспорен и признан недействительным судом, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы и влекущий неблагоприятные юридические последствия.

К ненормативным правовым актам относятся акты государственных органов и должностных лиги устанавливающие, изменяющие или отменяющие права и обязанности определенного круга лиц, а также создающие правила поведения, рассчитанные на однократное применение.

Как правильно указал суд первой инстанции, акт проверки не обладает признаками, ненормативного акта. По своей правовой природе он является процессуальным документом, в котором излагаются установленные в ходе проверки обстоятельства, в том числе факт совершения правонарушения, и служит одним из доказательств. Обжалование процессуальных документов действующим процессуальным законодательством не предусмотрено.

Сам по себе акт не создает обязанность нарушителя нести ответственность за совершенные правонарушения. Каких-либо властно-распорядительных предписаний, распоряжений, нарушающих права и интересы администрации в оспариваемом акте не содержится.

Доказательств обратного материалы дела не содержат.

Таким образом, акт проверки не является ненормативным правовым актом, вопрос о недействительности которого может быть разрешен арбитражным судом.

В пункте 1 части 1 статьи 150 АПК РФ установлено, что арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции правомерно прекратил производство по делу в части требования о признании незаконным акта проверки от 23.09.2013 N 165.

Оснований для отмены решения Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 29.01.2014 по делу N А81-4917/2013 и удовлетворения требований апелляционной жалобы - не имеется.

В связи с отказом в удовлетворении апелляционной жалобы Акционерного коммерческого банка "Банк Москвы" (открытое акционерное общество) расходы по оплате государственной пошлины относятся на подателя жалобы.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Апелляционную жалобу Акционерного коммерческого банка "Банк Москвы" (открытое акционерное общество) оставить без удовлетворения, решение Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 29.01.2014 по делу N А81-4917/2013 - без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

Н.А. Шиндлер

Судьи

А.Н. Лотов О.А. Сидоренко