Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 25 июня 2014 г. N 10АП-4855/14

г. Москва

25 июня 2014 г.

Дело N А41-9448/14

Резолютивная часть постановления объявлена 23 июня 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 25 июня 2014 года.

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Катькиной Н.Н.,

судей Коновалова С.А., Коротковой Е.Н.,

при ведении протокола судебного заседания: Чугуевой Н.Н.,

при участии в заседании:

от открытого акционерного общества "Внуковский завод огнеупорных изделий": Прохоров Г.И. по доверенности б/н от 09.01.14;

от Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области: Горелова И.А. по доверенности N 197-Д от 14.05.14,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области на решение Арбитражного суда Московской области от 04 апреля 2014 года по делу N А41-9448/14, принятое судьей Бирюковым Р.Ш., по заявлению открытого акционерного общества "Внуковский завод огнеупорных изделий" к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области о признании недействительными результатов проверки и признании недействительными предписаний,

УСТАНОВИЛ:

Открытое акционерное общество (ОАО) "Внуковский завод огнеупорных изделий" обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением о признании недействительными и отмене результатов плановой проверки, проведенной на основании распоряжения Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Управления Росреестра) по Московской области о проведении плановой проверки N 10485-Ю-2014 от 13.01.14, оформленные актами проверок соблюдения земельного законодательства юридического лица N 10485/2 от 24.01.14 и N 10485/3 от 24.01.14; о признании недействительными предписаний об устранении нарушения земельного законодательства N 10485/2 от 05.02.14 и N 10485/3 от 05.02.14, выданных должностным лицом Управления Росреетра по Московской области (л.д. 2-5).

Заявление подано на основании статей 197-199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Решением Арбитражного суда Московской области от 04 апреля 2014 года были признаны недействительными и отменены результаты плановой проверки, проведенной в отношении ОАО "Внуковский завод огнеупорных изделий" на основании распоряжения Управления Росреестра по Московской области о проведении плановой проверки N 10485-Ю-2014 от 13.01.14, оформленные актами проверок соблюдения земельного законодательства юридического лица N 10485/2 от 24.01.14 и N 10485/3 от 24.01.14; также признаны недействительными предписания об устранении нарушения земельного законодательства N 10485/2 от 05.02.14 и N 10485/3 от 05.02.14, выданные должностным лицом Управления Росреестра по Московской области ОАО "Внуковский завод огнеупорных изделий"; с Управления Росреестра по Московской области в пользу ОАО "Внуковский завод огнеупорных изделий" было взыскано 4 000 рублей государственной пошлины (л.д. 138-141).

Не согласившись с вынесенным судебным актом, Управление Росреестра по Московской области обратилось в Десятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, указывая на то, что обжалуемые акты не являются ненормативными правовыми актами, не нарушают права и законные интересы заявителя и были направлены обществу с соблюдением требований закона (л.д. 144-148).

В судебном заседании апелляционного суда представитель Управления Росреестра по Московской области поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе, просил решение суда первой инстанции отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать.

Представитель ОАО "Внуковский завод огнеупорных изделий" возражал против доводов заявителя апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Законность и обоснованность решения суда проверены апелляционным судом в соответствии со статьями 266-268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Исследовав материалы дела и доводы апелляционной жалобы, заслушав представителей сторон, апелляционный суд не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции.

Как следует из материалов дела, ОАО "Внуковский завод огнеупорных изделий" на праве собственности принадлежат:

- земельный участок с кадастровым номером 50:20:0030210:126, общей площадью 452 кв.м., расположенный по адресу: Московская область, г. Одинцово, ул. Союзная, д. 7, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для производственных целей (л.д. 131);

- земельный участок с кадастровым номером 50:20:0030210:127, общей площадью 5 328 кв.м., расположенный по адресу: Московская область, г. Одинцово, ул. Союзная, д. 7, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для производственных целей (л.д. 130).

13.01.14 Управлением Росреестра по Московской области было принято распоряжение N 10485-Ю-2014 о проведении плановой выездной проверки юридического лица в отношении ОАО "Внуковский завод огнеупорных изделий" с целью проверки соблюдения требований земельного законодательства при использовании указанных земельных участков (л.д. 49-50).

Из пункта 7 распоряжения N 10485-Ю-2014 от 13.01.14 следует, что срок проведения проверки составляет 50 рабочих часов, срок начала проведения проверки - 20.01.14, срок окончания проведения проверки - 27.01.14.

24.01.14 Управлением Росреестра по Московской области был составлен акт проверки соблюдения земельного законодательства юридического лица N 10485/2, из которого следует, что 24.01.14 с 15 час. 20 мин. по 16 час. 55 мин. была проведена проверка ОАО "Внуковский завод огнеупорных изделий", в результате которой были выявлены нарушения земельного законодательства при использовании земельного участка с кадастровым номером 50:20:0030210:127, а именно: использование указанного земельного участка не в соответствии с его видом разрешенного использования (л.д. 24-25).

Также 24.01.14 был составлен акт проверки соблюдения земельного законодательства юридического лица N 10485/3, из которого следует, что 24.01.14 с 15 час. 20 мин. по 16 час. 55 мин. была проведена проверка ОАО "Внуковский завод огнеупорных изделий", в результате которой были выявлены нарушения земельного законодательства при использовании земельного участка с кадастровым номером 50:20:0030210:126, а именно: использование указанного земельного участка не в соответствии с его видом разрешенного использования (л.д. 26).

Письмом от 24.01.14 Управление Росреестра по Московской области уведомило ОАО "Внуковский завод огнеупорных изделий" о необходимости явиться 27.01.14 в Одинцовский отдел Управления Росреестра для оформления протокола об административном правонарушении (л.д. 38).

Определениями Управления Росреестра по Московской области Отдел по г. Одинцово от 27.01.14 на 05.02.14 на 11 час. 00 мин. и 11 час. 30 мин. были назначены рассмотрения дел об административном правонарушении ОАО "Внуковский завод огнеупорных изделий" N 10485-Ю-2014/2 и N 10485-Ю-2014/3 соответственно (л.д. 77-78).

27.01.14 Управлением Росреестра по Московской области Отдел по г. Одинцово были составлены протоколы об административном правонарушении N 10485/3 и N 10485/2, из которых следует, что представитель ОАО "Внуковский завод огнеупорных изделий" для рассмотрения дел об административном правонарушении не явился (л.д. 72-76).

По результатам рассмотрения дел об административном правонарушении Управлением Росреестра по Московской области 05.02.14 в отношении ОАО "Внуковский завод огнеупорных изделий" были вынесены предписания N 10485/2 и N 10485/3 об устранении в срок до 01.04.14 нарушений земельного законодательства (л.д. 28-29).

Кроме того, постановлениями от 05.02.14 по делам N 10485/2 и N 10485/3 Управлением Росреестра по Московской области ОАО "Внуковский завод огнеупорных изделий" было назначено административное наказание в виде штрафа в общей сумме 100 000 рублей (л.д. 85-90).

Полагая, что Управлением Росреестра Московской области при проведении проверки были нарушены требования действующего законодательства, ОАО "Внуковский завод огнеупорных изделий" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции указал, что доказательств нарушения ОАО "Внуковский завод огнеупорных изделий" земельного законодательства при использовании принадлежащих ему земельных участков не имеется.

Апелляционный суд считает выводы суда первой инстанции законными и обоснованными, доводы апелляционной жалобы подлежащими отклонению.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно разъяснениям, данным в пункте 1 совместного Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 6/8 от 01.07.96 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", если суд установит, что оспариваемый акт не соответствует закону или иным правовым актам и ограничивает гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, то в соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации он может признать такой акт недействительным.

Пунктом 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 6/8 от 01.07.96 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" разъяснено, что основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. В случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными статьей 12 настоящего Кодекса.

Анализ указанных норм права позволяет сделать вывод о том, что признание ненормативного правового акта недействительным, а также незаконными решений и действий (бездействия) органов возможно при одновременном наличии двух обстоятельств: оспариваемые решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушают права и законные интересы заявителя.

Обращаясь в арбитражный суд с настоящими требованиями, ОАО "Внуковский завод огнеупорных изделий" указало, что Управлением Росреестра по Московской области нарушена процедура проведения плановой проверки, что выразилось в ненадлежащем извещении общества о проведении проверки, проведение проверки при отсутствии руководителя общества.

В силу статьи 71 Земельного кодекса Российской Федерации под государственным земельным надзором понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных земельным законодательством, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований земельного законодательства, анализу и прогнозированию состояния исполнения требований земельного законодательства при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

Государственный земельный надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти согласно их компетенции в соответствии с настоящим Кодексом, законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды и Федеральным законом от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Согласно Положению о государственном земельном контроле, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации N 689 от 15.11.06 "О государственном земельном надзоре", одним из органов, осуществляющих государственный земельный надзор, является Федеральная службы государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальные органы, которая, в том числе, следит за выполнением требований земельного законодательства об использовании земель по целевому назначению в соответствии с принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием, а также о выполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению.

Порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, установлен Федеральным законом N 294-ФЗ от 26.12.08 "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Одной из форм государственного контроля является плановая проверка, проведение которой регламентируется главой 2 Федерального закона N 294-ФЗ от 26.12.08.

Согласно части 1, пункту 2 части 2 статьи 14 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), в котором указываются фамилии, имена, отчества, должности должностного лица или должностных лиц, уполномоченных на проведение проверки, а также привлекаемых к проведению проверки экспертов, представителей экспертных организаций.

В соответствии с пунктом 11 статьи 9 Закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" плановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно статьями 11 и 12 настоящего Федерального закона.

О проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом (п. 12 названной статьи).

В силу пункта 1 части 2 статьи 20 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" нарушение требований, предусмотренных пунктом 12 статьи 9, отнесено к грубым нарушениям законодательства при осуществлении контроля.

Как указывалось выше, проведение плановой проверки в отношении ОАО "Внуковский завод огнеупорных изделий" было осуществлено на основании распоряжения N 10485-Ю-2014 от 13.01.14, период проверки установлен с 20.01.14 по 27.01.14 (л.д. 49-50).

Из содержания представленных в материалы дела объяснений N 1 от 07.02.14 адвоката Прохорова Григория Ивановича, служебных записок секретаря-референта Ефремовой Н.Л. от 06.02.14 и инспектора отдела аренды и управления имуществом Бухтеева С.В. от 05.02.14, журнала учета проверок юридического лица, индивидуального предпринимателя, проводимых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля от 20.10.10 следует, что о проведении сотрудниками Управления Росреестра по Московской области плановой проверки ОАО "Внуковский завод огнеупорных изделий" было извещено не ранее 24.01.14, посредством сообщения о данном факте лицами, прибывшими на предприятие для проведения проверки (л.д. 36-37, 47-48, 53-55).

Представленная в материалы дела телефонограмма Управления Росреестра по Московской области от 22.01.14 не может служить доказательством надлежащего извещения ОАО "Внуковский завод огнеупорных изделий" о проведении проверки, поскольку составлена менее, чем за три дня до даты проведения контрольных мероприятий, а также не подтверждает соблюдение установленного пунктом 12 статьи 9 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" требования о направлении проверяемому лицу копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о начале проведения плановой проверки (л.д. 66).

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о несоблюдении Управлением Росреестра по Московской области порядка извещения ОАО "Внуковский завод огнеупорных изделий" о проведении плановой проверки.

В силу статьи 15 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" при проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля не вправе осуществлять плановую или внеплановую выездную проверку в случае отсутствия при ее проведении руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, за исключением случая проведения такой проверки по основанию, предусмотренному подпунктом "б" пункта 2 части 2 статьи 10 настоящего Федерального закона.

В нарушение указанной нормы права Управлением Росреестра по Московской области проверка в отношении ОАО "Внуковский завод огнеупорных изделий" 24.01.14 была проведена в отсутствие генерального директора общества или его уполномоченного представителя, что следует из актов проверки N 10485/2 и N 10485/3 от 24.01.14.

В соответствии с частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Доказательств соблюдения норм действующего законодательства при проведении проверки 24.01.14 в отношении ОАО "Внуковский завод огнеупорных изделий" Управлением Росреестра по Московской области не представлено.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции обоснованно признал недействительными результаты плановой проверки, проведенной Управлением Росреестра по Московской области в отношении ОАО "Внуковский завод огнеупорных изделий" 24.01.14, а также вынесенные по ним предписания от 05.02.14.

Ссылка заявителя апелляционной жалобы на отсутствие доказательств нарушения оспариваемыми актами прав и законных интересов ОАО "Внуковский завод огнеупорных изделий" признается апелляционным судом несостоятельной, поскольку общество на основании оспариваемых актов было привлечено к административной ответственности, то есть были затронуты его права.

Довод заявителя апелляционной жалобы о неправомерности обжалования актов проверки по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит отклонению.

Из содержания статьи 197 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации могут быть обжалованы ненормативные правовые акты, решения и действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, затрагивающие права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно разъяснениям, данным в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 2 от 10.02.09 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", к решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций. При этом необходимо учитывать, что решения могут быть приняты как в письменной, так и в устной форме (например, объявление военнослужащему дисциплинарного взыскания). В свою очередь, письменное решение принимается как в установленной законодательством определенной форме (в частности, распоряжение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), так и в произвольной (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в удовлетворении обращения гражданина).

К действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих по смыслу главы 25 ГПК РФ относится властное волеизъявление названных органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению. К действиям, в частности, относятся выраженные в устной форме требования должностных лиц органов, осуществляющих государственный надзор и контроль.

Поскольку результаты проверки в соответствии со статьей 16 Федерального закона N 294-ФЗ от 26.12.08, оформляются актом по установленной форме, и являются началом процесса привлечения юридического лица к ответственности в случае выявления нарушений норм действующего законодательства, заявленное требование о признании недействительным акта проверки по основаниям нарушения при проведении проверки требований действующего законодательства, правомерно было заявлено в рамках норм главы 24 арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Указанный вывод соответствует позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 28 мая 2014 года N ВАС-5200/14 по делу N А06-2840/2013.

Довод заявителя апелляционной жалобы об установлении в ходе проверки факта нарушения ОАО "Внуковский завод огнеупорных изделий" норм земельного законодательства также подлежит отклонению, поскольку в силу пункта 1 статьи 20 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" результаты проверки, проведенной с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Поскольку проверка в отношении ОАО "Внуковский завод огнеупорных изделий" была проведена с грубыми нарушениями, нельзя считать установленным факт несоблюдения обществом норм действующего законодательства.

Иных доводов, опровергающих выводы суда первой инстанции, апелляционная жалоба не содержит.

Учитывая изложенное, апелляционный суд не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции, в связи с чем апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Московской области от 04 апреля 2014 года по делу N А41-9448/14 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий

Н.Н. Катькина

Судьи

С.А. Коновалов Е.Н. Короткова