Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 июня 2014 г. N 15АП-9057/14

город Ростов-на-Дону

27 июня 2014 г.

дело N А53-26863/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 23 июня 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 27 июня 2014 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Сурмаляна Г.А.,

судей Смотровой Н.Н., Соловьевой М.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Сидоренко Я.И.,

при участии в судебном заседании:

от заявителя: представитель не явился, извещен надлежащим образом;

от заинтересованного лица: представитель не явился, извещен надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Сидоренко Александра Викторовича на решение Арбитражного суда Ростовской области от 18.04.2014 г. по делу N А53-26863/2013 по заявлению индивидуального предпринимателя Сидоренко Александра Викторовича,

заинтересованное лицо: Администрация г. Волгодонска Ростовской области, принятое в составе судьи Прокопчук С.П.,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Сидоренко Александр Викторович (далее - предприниматель) обратился в Арбитражный суд Ростовской области заявлением о признании решения комиссии по внесению изменений в правила землепользования и застройки муниципального образования г. Волгодонск от 22.11.2013 г. N 9 незаконным; об обязании Администрации г. Волгодонска Ростовской области разрешить индивидуальному предпринимателю Сидоренко Александру Викторовичу строительство с отклонением от параметров разрешенного строительства здания магазина бытовой техники, по адресу: ул.Черникова, 1в, в течение 10 дней со дня вступления решения в силу.

В суде первой инстанции заявитель ходатайствовал об уточнении заявленных требований, просил признать незаконным отказ Администрации города Волгодонска в предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства от 12.02.2014 г. N 350/1.3-21.

Руководствуясь статьей 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд первой инстанции отказал в удовлетворении ходатайства заявителя об уточнении заявленных требований, ввиду одновременного изменения предмета и основания иска.

Решением Ростовской области от 18 апреля 2014 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с указанным судебным актом, Сидоренко Александр Викторович обжаловал его в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В апелляционной жалобе предприниматель просит решение суда первой инстанции отменит, принять по делу новый судебный акт, сославшись на то, что суд первой инстанции необоснованно не принял уточненные требования. Кроме того, заявитель указывает, что действующим законодательством не предусмотрены такие основания для отказа в предоставлении разрешения на отклонение предельных параметров строительства, как наличие обеспечительных мер в виде запрета на строительные работы и возможность выдачи разрешения на отклонение от предельных параметров строительства только на стадии подготовки градостроительного плана земельного участка и проектирования.

Лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили.

Дело рассмотрено в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом.

Как следует из материалов дела, заявителю на праве субаренды принадлежит земельный участок с кадастровым номером 61:48:0040207:44, расположенный по адресу: Ростовская область, г. Волгодонск, ул. Черникова, 1в, что подтверждается договором субаренды земельного участка от 03.12.2010 г. N 14. Цель аренды в соответствии с данным договором субаренды и разрешенное использование в соответствии с кадастровым паспортом земельного участка - для строительства магазина бытовой техники.

Для получения разрешения на строительство двух этажного магазина бытовой техники по вышеуказанному адресу и в связи с отклонением от предельных параметров разрешенного строительства здания магазина заявитель направил на комиссию по внесению изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования городского округа "Город Волгодонск" с заявлением о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства здания магазина - часть здания (угол) попадала на телефонный кабель ПРППМ 2x0,8 мм, принадлежащий ООО "Синтерра-Юг".

Протоколом заседания постоянно действующей комиссии по внесению изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования городского округа "Город Волгодонск" от 17.10.2013 г. N 8 было отклонено предоставление разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства в связи отсутствием парковочных мест около здания магазина и необходимости перекладки инженерных коммуникаций (телефонный кабель).

Как поясняет заявитель, он исполнил все требования комиссии. Обустроил парковку и перенес кабель, причем еще до заседания комиссии от 17.10.2013 г. Но комиссией не были рассмотрены представленные заявителем подтверждающие документы.

В дальнейшем заявителем был повторно предоставлен пакет документов, подтверждающий обустройство парковочных мест и перенос кабеля связи согласно проекту выноса кабельной линии связи на земельном участке с кадастровым номером 61:48:0040207:44, расположенном по адресу: Ростовская область, г.Волгодонск, ул. Черникова, 1в.

Прилагая указанные документы, заявитель вновь обратился с заявлением о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства.

Однако протоколом заседания постоянно действующей комиссии по внесению изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования городского округа "Город Волгодонск" от 22.11.2013 г. N 9 вновь было отклонено предоставление разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства в связи с определением Арбитражного суда Ростовской области от 15.11.2013 г. по делу N А53-22093/2013 об удовлетворении искового заявления Администрации г.Волгодонска к индивидуальному предпринимателю Сидоренко А.В.

Как следует из материалов дела, в Арбитражном суде Ростовской области рассматривается исковое заявление Администрации города Волгодонска о признании строения самовольной постройкой - здания магазина бытовой техники, расположенного по адресу: Ростовская область, г. Волгодонск, ул. Черникова, 1в, и о сносе самовольной постройки.

В рамках рассмотрения дела N А53-22093/2013 Администрацией города Волгодонска заявлено ходатайство о принятии обеспечительных мер в виде приостановления строительства и запрете Сидоренко А.В. производить строительные работы на земельном участке с кадастровым номером 61:48:0040207:44, площадью 1536 кв.м., расположенном по адресу: Ростовская область, г. Волгодонск, ул. Черникова, 1в, до разрешения дела по существу.

Определением от 15.11.2013 г. вышеуказанное ходатайство Администрации города Волгодонска удовлетворено судом.

Не согласившись с решением комиссии, заявитель обратился в Арбитражный суд Ростовской области с соответствующим заявлением о признании незаконным решения постоянно действующей комиссии по внесению изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования городского округа "Город Волгодонск" от 22.11.2013 г. N 9.

Повторно исследовав материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу приведенных норм для признания действий (бездействия) незаконными необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие оспариваемых действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение ими прав и законных интересов заявителя.

В соответствии со статьей 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьей 11 Земельного кодекса Российской Федерации вопрос установления правил землепользования и застройки территорий муниципальных образований отнесен к исключительной компетенции органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности и земельных отношений.

Пунктом 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации дано понятие правил землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Порядок разработки и принятия правил землепользования и застройки предусмотрен главой 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Как следует из части 1 статьи 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации, правообладатели земельных участков, размеры которых меньше установленных градостроительным регламентом минимальных размеров земельных участков либо конфигурация, инженерно-геологические или иные характеристики которых неблагоприятны для застройки, вправе обратиться за разрешениями на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства разрешается для отдельного земельного участка при соблюдении требований технических регламентов (часть 2 статьи 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу части 3 статьи 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации, заинтересованное в получении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства лицо направляет в комиссию заявление о предоставлении такого разрешения.

Вопрос о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства подлежит обсуждению на публичных слушаниях, проводимых в порядке, определенном уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений, предусмотренных статьей 39 названного Кодекса (часть 4 статьи 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

На основании заключения о результатах публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении такого разрешения или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет указанные рекомендации главе местной администрации (часть 5 статьи 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 6 статьи 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации, глава местной администрации в течение семи дней со дня поступления указанных в части 5 названной статьи рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения.

Аналогичные положения закреплены в Правилах землепользования.

В силу изложенного, законодатель предусмотрел специальную процедуру, предваряющую стадию подготовки рекомендаций комиссии - проведение публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства. Указанная стадия означает открытое обсуждение означенного вопроса с привлечением всех заинтересованных лиц.

В соответствии с частью 1.2 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления.

В соответствие со статьей 16 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится, утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель городского округа, осуществление в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, осмотров зданий, сооружений и выдача рекомендаций об устранении выявленных в ходе таких осмотров нарушений.

Решением Волгодонской городской Думы N 190 от 19.12.2008 г. "Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального городского округа "Город Волгодонск" утверждены правила землепользования и застройки.

Постановлением Администрации города Волгодонска N 739 от 04.04.2011 г. "О создании постоянно действующей комиссии по внесению изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования городского округа "Город Волгодонск" утвержден состав постоянно действующей комиссии по внесению изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования городского округа "Город Волгодонск" и положение о постоянно действующей комиссии по внесению изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования городского округа "Город Волгодонск".

В соответствии с вышеуказанным постановлением Комиссия является постоянно действующей. К функциям комиссии относится подготовка рекомендаций о предоставлении разрешений на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (пункт 2.14 Положения). Положением предусмотрен состав и порядок работы комиссии.

По результатам проведенных публичных слушаний отклонено предоставление предпринимателю разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства здания магазина бытовой техники, что оформлено в виде протокольного решения постоянно действующей комиссии по внесению изменений в правила землепользования и застройки муниципального образования г. Волгодонск от 22.11.2013 г. N 9. В материалы дела представлена выписка из протокола с обжалуемым решением.

Предприниматель при признании решения комиссии по внесению изменений в правила землепользования и застройки муниципального образования "город Волгодонск" от 22.11.2013 г. N 9 незаконным, просит суд обязать Администрацию города Волгодонска разрешить предпринимателю строительство с отклонением от параметров разрешенного строительства здания магазина бытовой техники, по адресу: г.Волгодонск, ул. Черникова 1в, в течение десяти дней со дня вступления решения в силу.

Согласно пункту 3 части 4 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в резолютивной части решения об оспаривании ненормативных правовых актов, решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, должны содержаться указания на признание недействительными ненормативного правового акта или решения и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Исходя из смысла указанной нормы, суд первой инстанции правомерно пришел к выводу, что отсутствуют правовые основания для указания в резолютивной части решения по данному спору независимо от удовлетворения или отказа в заявленных требованиях, на обязанность Администрации предоставить разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объекта капитального строительства, поскольку положения статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не наделяют суд полномочиями по определению порядка восстановления нарушенного права заявителя.

Как было указано выше, из пункта 6 статьи 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что при наличии итогового документа о даче разрешения и соответствующих рекомендаций, глава администрации вправе отказать в предоставлении такого разрешения.

При этом суд не вправе принимать на себя функции органа, уполномоченного на выдачу разрешения на отклонение.

Довод подателя жалобы о том, что действующим законодательством не предусмотрены такие основания для отказа в предоставлении разрешения на отклонение предельных параметров строительства, как наличие обеспечительных мер в виде запрета на строительные работы отклоняются судом ввиду неправильного применения заявителем норм материального права.

Разъяснения Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, содержащиеся в постановлении от 12.10.2006 г. N 55, указывают, что арбитражный суд принимает меры, предусмотренные главой 8 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для обеспечения прав и интересов заявителя имущественного или неимущественного характера в целях предупреждения причинения материального либо нематериального вреда в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 10 названного постановления при принятии обеспечительных мер суд должен руководствоваться следующими принципами: разумность и обоснованность требования заявителя о применении обеспечительных мер; вероятность причинения заявителю значительного ущерба в случае непринятия обеспечительных мер; обеспечение баланса интересов заинтересованных сторон; предотвращение нарушения при принятии обеспечительных мер публичных интересов, интересов третьих лиц.

Кроме того, рассматривая заявления о применении обеспечительных мер, суд оценивает, насколько истребуемая заявителем конкретная обеспечительная мера связана с предметом заявленного требования, соразмерна ему и каким образом она обеспечит фактическую реализацию целей обеспечительных мер, обусловленных основаниями, предусмотренными частью 2 статьи 90 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьей 96 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации определение арбитражного суда об обеспечении иска приводится в исполнение немедленно в порядке, установленном для исполнения судебных актов арбитражного суда. За неисполнение определения об обеспечении иска лицом, на которое судом возложены обязанности по исполнению обеспечительных мер, это лицо может быть подвергнуто судебному штрафу в порядке и в размерах, которые установлены главой 11 названного Кодекса. В случае удовлетворения иска обеспечительные меры сохраняют свое действие до фактического исполнения судебного акта, которым закончено рассмотрение дела по существу.

В силу статьи 16 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации вступившие в законную силу судебные акты арбитражного суда являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц и граждан и подлежат исполнению на всей территории Российской Федерации.

Таким образом, у администрации отсутствовали правовые основания для выдачи истребуемого разрешения на строительство объекта капитального строения, продолжение строительства которого запрещено судом. Следовательно, оспариваемый отказ администрации является законным и обоснованным и не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Вывод суда первой инстанции о том, что вышеуказанная выписка из протокола от 22.11.2013 г. N 9 не является властным волеизъявлением, является ошибочным.

Предпринимателем оспаривается не выписка из протокола, а решение комиссии от 22.11.2013 г. N 9, которым отклонено предоставление предпринимателю разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства здания магазина бытовой техники в связи с определением Арбитражного суда Ростовской области от 15.11.2013 г. по делу N А53-22093/2013.

Данный отказ препятствует строительству спорного объекта с отклонениями от предельных параметров разрешенного строительства, в связи с чем, указанный акт отвечает всем признакам ненормативного правового акта.

Тот факт, что оспариваемое решение оформлено в протоколе, не меняет ни его содержание, ни юридическое значение.

Между тем, указанные ошибочные выводы суда первой инстанции не привели к принятию ошибочного решения по вышеуказанным основаниям.

Также необходимо отметить, что согласно исходящему письму главного архитектора г.Волгодонска от 12.02.2014 г. N 350/1.3-21 лишь сообщено Сидоренко А.В. о принятом вышеуказанном решении от 22.11.2013 г. N 9 с указанием причин принятого решения. Данное письмо носит информативный характер, не содержит властно-распорядительного решения, не обладает какими-либо признаками ненормативного правового акта, следовательно, не может быть предметом обжалования в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В том числе и по этому основанию является необоснованным довод апелляционной жалобы о непринятии судом первой инстанции уточненных требований. Принятие судом первой инстанции уточненных требований в любом случае не привело к восстановлению прав заявителя, которые он считает нарушенными, поскольку рассмотрение законности письма, которое носит разъяснительный и информационный характер, нормами Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не предусмотрено.

Кроме того, является обоснованным позиция суда первой инстанции о том, что уточнение заявленных требований при изменении одновременно и основания и предмета противоречит нормам статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и фактически означает возникновение нового спора.

Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся к иной, чем у суда первой инстанции трактовке тех же обстоятельств дела и норм права, не опровергают правомерность и обоснованность выводов суда первой инстанции, не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Нарушения и неправильного применения норм процессуального права, влекущих отмену судебного акта в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

Таким образом, суд первой инстанции вынес законное и обоснованное решение, доводов, которые не были предметом исследования в суде первой инстанции, не приведено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 18.04.2014 г. по делу N А53-26863/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Г.А. Сурмалян

Судьи

Н.Н. Смотрова М.В. Соловьева