Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 июля 2014 г. N 14АП-2428/14

г. Вологда

14 июля 2014 г.

Дело N А66-13885/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 10 июля 2014 года.

В полном объеме постановление изготовлено 14 июля 2014 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Смирнова В.И., судей Осокиной Н.Н. и Холминова А.А.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Куликовой М.А.,

при участии от Министерства экономического развития Тверской области Вуйминой И.М. по доверенности от 08.07.2014, от Управления Федеральной антимонопольной службы по Тверской области Посоховой Л.В. по доверенности от 09.01.2014,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства экономического развития Тверской области на решение Арбитражного суда Тверской области от 03 февраля 2014 года по делу N А66-13885/2013 (судья Пугачев А.А.),

установил:

Министерство экономического развития Тверской области (ОГРН 1036900064585, далее - министерство) обратилось в арбитражный суд Тверской области о признании недействительным пункта 1 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Тверской области (далее - управление, УФАС, административный орган) от 05.08.2013 N 04-6/1-2-2013, при участии в деле третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, открытого акционерного общества "Сеть делового обслуживания" (далее - ОАО "Сеть делового обслуживания"), открытого акционерного общества "Мобильные ТелеСистемы" (далее - ОАО "Мобильные ТелеСистемы"), филиала открытого акционерного общества "Мобильные ТелеСистемы" (далее - филиал ОАО "Мобильные ТелеСистемы"), Государственного автономного учреждения Тверской области "Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - учреждение), Министерства промышленности и информационных технологий Тверской области (далее - министерство промышленности).

Решением Арбитражного суда Тверской области от 03 февраля 2014 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Министерство с решением суда не согласилось и обратилось с жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить, по делу принять новый судебный акт. В обоснование жалобы ссылается на то, что арбитражным судом не приняты во внимание письма Минэкономразвития России, в которых указано, что автономные учреждения не являются получателями бюджетных средств и не могут выступать государственными или муниципальными заказчиками на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, в том числе при использовании полученных ими субсидий. Податель жалобы считает, что арбитражный суд, ссылаясь на распоряжение Правительства Российской Федерации от 27.02.2008 N 236-р, не учел того, что исключением являются услуги по передаче данных и телематические услуги. Следовательно, закупки, на которые выделены субсидии на цели, связанные с обеспечением функционирования электронного правительства не входили в перечень товаров (работ, услуг), осуществление которых обязательно путем проведения аукционов.

Министерство промышленности в отзыве поддержало доводы жалобы, просило отменить решение суда, принять по делу новый судебный акт, отдельно указало на выполнение различных работ связанных с обеспечением государственным органам доступа к сети Интернет по которым проводились торги и работ по формированию каналов связи Электронного правительства.

Управление в отзыве отклонило доводы жалобы, просило решение суда оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения.

ОАО "Мобильные ТелеСистемы", филиал ОАО "Мобильные ТелеСистемы" в отзыве просили решение суда оставить без изменения.

От ОАО "Сеть делового обслуживания" и учреждения отзывы на апелляционную жалобу не поступили.

Третьи лица надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим разбирательство по делу произведено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Определением от 09.07.2014 ранее участвовавшая в рассмотрении дела судья Мурахина Н.В. заменена на судью Осокину Н.Н., рассмотрение дела начато сначала.

Представители заявителя и ответчика в судебном заседании поддержали доводы жалобы и отзыва. Представитель заявителя пояснил, что учреждение согласно Программе являлось получателем субсидий, связанных с формированием системы "Электронного правительства" в качестве оператора системы, но не являлось государственным заказчиком, как автономное бюджетное учреждение было вправе не проводить аукцион. Представитель управления пояснила, что автономное бюджетное учреждение фактически выступило государственным заказчиком, так как ему были переданы необходимые полномочия, но нарушение состоит в том, что своими приказами министерство предоставило учреждение право не проводить аукцион при реализации выделенных субсидий.

Заслушав объяснения представителей сторон, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения, апелляционная инстанция считает апелляционную жалобу подлежащей удовлетворению.

Как следует из материалов дела, в ходе рассмотрения жалобы открытого акционерного общества "Сеть делового обслуживания" (далее - ОАО "Сеть делового обслуживания") и ОАО "Мобильные ТелеСистемы", ответчиком установлено, что в ноябре 2012 учреждением осуществлена процедура упрощенного выбора организации на право заключения договоров на выполнение работ по подключению к сети связи в целях создания защищенной среды передачи данных технологической инфраструктуры электронного правительства Тверской области.

В отношении заявителя возбуждено дело N 04-6/1-2-2013. По результатам рассмотрения данного дела антимонопольным органом вынесено решение от 05.08.2013 (изготовлено в полном объеме), которым в пункте 1 действия заявителя по изданию приказов от 19.09.2012 N 123-нп и от 18.10.2012 N 132-нп, согласно которым условием предоставления автономным учреждениям субсидий на иные цели, предусмотренных постановлением Правительства Тверской области от 10.04.2012 N 160-пп установлена необходимость соблюдения Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон N 223-ФЗ) и исключена необходимость требований Закона N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ) при проведении закупок для нужд Тверской области признаны нарушающими часть 1 статьи 15 Закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ).

Заявитель, не согласившись с вышеизложенным пунктом 1 вышеназванного решения, обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением о признании его недействительным.

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленных требований, поскольку посчитал, что действия министерства необоснованно воспрепятствовали и ограничили для субъекта Российской Федерации выбор хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие услуги (связи), в связи с этим действия заявителя обоснованно квалифицированы как противоречащие требованиям части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Апелляционная коллегия считает данный судебный акт подлежащим отмене по следующим основаниям.

Согласно части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров; необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам; установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров; дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров; установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары; предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке; предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона; создание дискриминационных условий; установление и (или) взимание не предусмотренных законодательством Российской Федерации платежей при предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных или муниципальных услуг; дача хозяйствующим субъектам указаний о приобретении товара, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, данным в пункте 8 Постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел, связанных с нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган должен указать конкретную норму федерального закона, разрешившую данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).

Законом о защите конкуренции устанавливаются организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1 Закона о защите конкуренции).

Согласно статье 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган наделен рядом полномочий в целях реализации своих функций и целей данного Закона, в том числе по недопущению действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства.

В силу части 1 статьи 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

Таким образом, оспариваемое решение вынесено уполномоченным органом.

В пункте 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции определено, что конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке. Признаки ограничения конкуренции определены в пункте 17 названной статьи.

Как правомерно указал суд первой инстанции, запрет ограничения конкуренции распространяется, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов. Следовательно, принимаемые органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными органами или организациями, осуществляющими функции указанных органов, решения, а также совершаемые действия (бездействие), прежде всего, должны быть направлены на реализацию этих положений Закона о защите конкуренции.

В приказах министерства от 19.09.2012 N 123-нп и от 18.10.2012 N 132-нп, которые по мнению управления ограничили конкуренцию, указано, что условием предоставления учреждениям субсидий на иные цели является помимо их целевого характера, утвержденной сметы, предоставления отчетности - соблюдение государственными бюджетными учреждениями требований Закона N 94-ФЗ, а государственными автономными учреждениями - Закона N 223-ФЗ.

Частями 1, 8 и 9 статьи 2 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" установлено, что автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами. Доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом. Собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества.

На основании части 1 статьи 4 Закона N 94-ФЗ государственными заказчиками, муниципальными заказчиками выступают соответственно государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, казенные учреждения и иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования. Иными заказчиками выступают бюджетные учреждения при размещении ими заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг независимо от источников финансового обеспечения их исполнения. Государственные, муниципальные заказчики и иные заказчики далее именуются заказчиками. Государственные, муниципальные нужды, а также нужды бюджетных учреждений далее именуются нуждами заказчиков.

В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Таким образом, поскольку автономные учреждения не являются получателями бюджетных средств и, соответственно, не являются государственными или муниципальными заказчиками, они вправе не размещать заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг в соответствии с положениями Закона N 94-ФЗ.

Одновременно с 01.01.2012 вступил в силу и действует Закон N 223-ФЗ, который устанавливает общие принципы и основные требования к закупке товаров, работ, услуг автономными учреждениями. Таким образом, начиная с 01 января 2012 года автономные учреждения при закупке товаров, работ, услуг обязаны руководствоваться положениями Закона N 223-ФЗ.

Данная позиция, как обоснованно указывает заявитель, изложена и в письмах Минэкономразвития России, предшествующих дате издания спорных приказов министерства.

Постановлением Правительства Тверской области от 10.04.2012 N 160-пп утверждена программа Тверской области "Снижение административных барьеров, оптимизация и повышение качества предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг на 2012-2014 годы".

В соответствии с пунктом 2 постановления министерство определено уполномоченным органом государственной власти Тверской области, осуществляющим координацию выполнения Программы. Пунктом 3 постановления ГАУ "МФЦ" определено ответственным за реализацию мероприятий Программы и получателем субсидии из областного бюджета.

Первоначально упоминавшиеся в программе слова "Государственные заказчики, ответственные за реализацию программы", "отчетная документация государственного заказчика" постановлением Правительства Тверской области от 06.05.2013 N 164-пп исключены.

Одной из задач Программы является формирование и развитие технологической инфраструктуры предоставления государственных услуг в электронной форме - электронное правительство Тверской области.

Пунктом 1 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов по материально-технического и финансового обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации и государственных учреждений субъекта Российской Федерации.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции согласен с доводами жалобы о том, что функционирование и развитие электронного правительства Тверской области не может быть отнесено к материально-техническому и финансовому обеспечению деятельности органов государственной власти субъекта РФ, а также о том, что ГАУ "МФЦ" по своему статусу может выступать в качестве государственного заказчика.

Кроме того, довод апелляционной жалобы о том, что ГАУ "МФЦ" не подпадает под действие ограничений части 4 статьи 8 Закона N 223-ФЗ, ответчиком не оспаривается, так как Положение о закупках было опубликовано учреждением 30.03.2012.

Так же следует отметить, что решение УФАС не содержит вывода об уклонении министерства от выполнения функций государственного заказчика или неправомерной передаче полномочий государственного заказчика учреждению в связи с реализацией вышеуказанной Программы.

При таких обстоятельствах у суда апелляционной инстанции нет оснований считать, что министерство своими приказами неправомерно исключило для ГАУ "МФЦ" необходимость проведения закупок с учетом требований Закона N 94-ФЗ.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198 АПК РФ).

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

Поскольку приказы министерства от 19.09.2012 N 123-нп и от 18.10.2012 N 132-нп в части определения условий получения субсидий на иные цели соответствовали требованиям Закона N 94-ФЗ и N 223-ФЗ, у суда апелляционной инстанции нет оснований считать, что издание указанных приказов привело к нарушению требований Закона о защите конкуренции так, как это указано в пункте 1 оспариваемого решения УФАС.

Следовательно, признание оспариваемым решением действий министерства нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции не соответствует требованиям указанного закона и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

При таких обстоятельствах требования министерства о признании недействительным пункта 1 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Тверской области от 05.08.2013 N 04-6/1-2-2013 подлежат удовлетворению, решение суда первой инстанции отмене.

Руководствуясь статьями 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Тверской области от 03 февраля 2014 года по делу N А66-13885/2013 отменить.

Признать недействительным пункт 1 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Тверской области от 05.08.2013 N 04-6/1-2-2013 как не соответствующий Закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Председательствующий

В.И. Смирнов

Судьи

Н.Н. Осокина А.А. Холминов