Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 июля 2014 г. N 15АП-10192/14

город Ростов-на-Дону

18 июля 2014 г.

дело N А53-2953/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 16 июля 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 18 июля 2014 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Сулименко О.А., судей Ефимовой О.Ю., Соловьевой М.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Далоевым А.Т.,

при участии:

от заявителя: директор Гончаров В.П., приказ от 12.12.2012 N 3, паспорт;

от заинтересованного лица: представитель по доверенности от 05.03.2014 N 26, выдана сроком на 1 год Филатова А.С., удостоверение N 8725,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "ЦЕРБЕР"

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 08.05.2014 по делу N А53-2953/2014, принятое судьей Бондарчук Е.В.,

по иску заявлению общества с ограниченной ответственностью "ЦЕРБЕР"

к заинтересованному лицу Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области

о признании незаконным отказа в ознакомлении с материалами проверки

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "ЦЕРБЕР" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании незаконным отказа Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее - управление, антимонопольный орган) в ознакомлении общества с материалами проверки, проведенной по заявлению ООО "Цербер" в отношении муниципального заказчика.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 08.05.2014 в удовлетворении заявления отказано. Решение мотивировано тем, что на дату поступления ходатайства - 25.12.2013 г., в материалах дел N N 2645/03, 2675/03, 2726/03, 2730/03 содержались сведения, составляющую коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну, полученную контролирующим органом.

Общество с ограниченной ответственностью "ЦЕРБЕР" обжаловало решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), и просило решение отменить, заявленные требования удовлетворить. В обоснование апелляционной жалобы ссылается на следующее. Право общества на ознакомление с материалами дела гарантировано частью 2 стать 24 Конституции Российской Федерации. Ссылка управления лишь на отсутствие в Административном регламенте Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, оператора электронной площадки при размещении заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, в том числе при размещении заказов на энергосервис, для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений (приказ ФАС России от 24.07.2012 N 498) такого права заявителя необоснованна, поскольку имеющееся у заявителя право может быть ограничено только федеральным законом.

В отзыве на апелляционную жалобу управление просит оставить решение без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании участвующие в деле лица ссылались на доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 11.12.2013 г. в Ростовское УФАС России поступила жалоба заявителя о нарушении МКУ "Управление благоустройства Железнодорожного района" г. Ростова-на-Дону" при проведении открытого аукциона в электронной форме N 0358300374313000021 "выполнение работ по содержанию объектов благоустройства, включая автомобильные дороги на территории Железнодорожного района г. Ростова-на-Дону в 2014 году" Федерального закона N 94-ФЗ от 21.07.2005 года "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ).

По результатам рассмотрения жалобы 13.12.2013 управлением принято решение по делам N N 2645/03 и 2675/03, согласно которому жалоба признана необоснованной, но в действиях заказчика выявлены нарушения ч.4 ст.41.6 Закона N 94-ФЗ.

Предписание об устранении выявленного нарушения комиссией Ростовского УФАС России не выдавалось, поскольку допущенное нарушение не повлияло на результат размещения заказа.

20.12.2013 в Ростовское УФАС России поступила жалоба ООО "Цербер" о нарушении комиссией заказчика Закона N 94-ФЗ при проведении вышеуказанного аукциона.

По результатам рассмотрения жалобы 24.12.2013 принято решение по делам N N 2726/03, 2730/03, согласно которому жалоба признана необоснованной, нарушений в действиях аукционной комиссии заказчика не выявлено.

Информация о принятых решениях опубликована, в установленный Законом N 94-ФЗ срок, на официальном сайте Российской Федерации о размещения заказов www.zakupki.gov.ru.

25.12.2013 в управление поступили ходатайства общества об ознакомлении с материалами дел N N 2645/03, 2675/03, 2726/03, 2730/03.

31.12.2013 письмом N 25342/03 управление отказало заявителю в ознакомлении с материалами дел по причине того, что Административным регламентом Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, оператора электронной площадки при размещении заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, в том числе при размещении заказов на энергосервис, для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений, утвержденным приказом ФАС России от 24.07.2012 N 498 (далее - Административный регламент) такое правомочие для участвующего в деле лица не предусмотрено. При этом указано на возможность обжалования принятого по итогам рассмотрения дела решения.

Отказ, выраженный в письме от 31.12.2013 N 25342/03, обжалован заявителем в судебном порядке.

В силу ч. 1 ст. 198, ст. 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установить наличие двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение указанными ненормативными правовыми актами, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Апелляционный суд соглашается с выводом суда первой инстанции о необходимости рассмотрения заявления общества по существу, поскольку оспариваемое письмо содержит отказ в осуществлении прав общества, которые оно полагает безусловно имеющимися, а потому подлежит оценке на предмет его соответствия статье 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В судебном заседании правовую позицию об отсутствии обязанности предоставления для ознакомления материалов проверки по делу о нарушении законодательства о размещении заказов управление мотивирует двумя обстоятельствами: административный регламент содержит закрытый перечень прав участников размещения заказа и обязанностей контролирующего органа, и указанный перечень не предусматривает права участников размещения заказа на ознакомление с материалами дела, равно как и обязанность контролирующего органа предоставлять такие материалы по его ходатайству; материалы дела N N 2645/03, 2675/03, 2726/03, 2730/03 содержат информацию, составляющую коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну и пр. При этом под охраняемой тайной управление, как следует из пояснений представителя, понимает имеющиеся в материалах дела заявки участников аукциона.

Апелляционный суд с такой правовой позицией не соглашается в силу следующего.

В соответствии с ч. 2 ст. 24 Конституции РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.

Статьей 45 Конституции РФ предусмотрено, что государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется. Каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом.

Согласно ч. 1 ст. 57 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о размещении заказов) любой участник размещения заказа имеет право обжаловать в судебном порядке, а также в порядке, предусмотренном настоящей главой, действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, оператора электронной площадки, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника размещения заказа.

В силу ч. 2 ст. 60 вышеуказанного Закона о размещении заказов участники размещения заказа, права и законные интересы которых непосредственно затрагиваются в результате рассмотрения жалобы на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, оператора электронной площадки, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, вправе направить в органы, указанные в части 1 настоящей статьи, возражение на жалобу и участвовать в рассмотрении жалобы лично или через своих представителей.

Пунктом 3.33 Административного регламента установлено, что комиссия при рассмотрении жалобы и в ходе проведения внеплановой проверки заслушивает пояснения сторон, заинтересованных и привлеченных лиц, а также передает копии пояснений и возражений на жалобу, представленных в письменной форме, представителям сторон и заинтересованных лиц, присутствующим на заседании Комиссии, испрашивает необходимые документы для ознакомления. Комиссия вправе получать объяснения сторон, заинтересованных и привлеченных лиц по фактам, изложенным в жалобе, а также иным вопросам, связанным с размещением заказа, совершать иные действия, направленные на всестороннее рассмотрение жалобы и проведение внеплановой проверки.

Из указанных выше положений (часть 2 статьи 60 Закона о размещении заказов, п. 33 Административного регламента) суд не усматривает ограничений на предоставление участвующим в деле лицам материалов для проверки.

Исходя из действующего правового регулирования (часть 2 статьи 24 Конституции РФ), запреты и ограничения в рассматриваемой сфере должны быть прямо записаны в законе. Недостаточная конкретизация положений не может быть подменена запретом на все не упомянутые в нем действия лиц, участвующих в рассмотрении дела о нарушении законодательства о размещении заказов. Изучение материалов дела о нарушении законодательства в сфере размещения заказов заявителем является способом реализации права лица, участвующего в деле, на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, гарантированного ст. 24 Конституции РФ.

Отказ в ознакомлении с материалами дела о нарушении законодательства в сфере размещения заказов влечет за собой невозможность обоснования заявителем своих требований и возражений без изучения позиций сторон в деле о нарушении законодательства в сфере размещения заказов, которые положены в основу обжалуемого ненормативного акта, что свидетельствует о нарушении названным отказом права заявителя на своевременное и мотивированное оспаривание действий заказчика (или антимонопольного органа) в судебном порядке.

Соответственно, апелляционная коллегия полагает, что отказ в предоставлении материалов дела для ознакомления по указанному мотиву не соответствует Закону о размещении заказов.

Поступление жалобы является основанием для проведения внеплановой проверки в порядке статьи 17 Закона о размещении заказов. Частью 3.1 статьи 60 Закона о размещении заказов предусмотрен перечень документов, которые должен представить заказчик на рассмотрение дела о нарушении законодательства о размещении заказов. В указанный перечень входят и заявки на участие в аукционе.

Согласно позиции антимонопольного органа заявки на участие в аукционе являются коммерческой тайной.

Указанный довод, по мнению апелляционной коллегии не соответствует действующему законодательству.

Отнесение заявок к коммерческой тайне не исключается. Вместе с тем, указанный факт должен быть доказан соблюдением процедуры в отношении указанных заявок, поскольку коммерческая тайна - это прежде всего режим конфиденциальности информации. При этом информация должна быть объявлена коммерческой тайной ее обладателем посредством соблюдения процедуры (часть 4 статьи 6 Закона о коммерческой тайне, часть 1 и 2 статьи 10 Закона о коммерческой тайне).

В судебном заседании апелляционной инстанции представитель антимонопольного органа указал, что доказательствами отнесения аукционных заявок к коммерческой тайне управление не обладает. В отношении возможности отнесения заявок к служебной или иной охраняемой законом тайне пояснений не поступило.

Апелляционный суд полагает ошибочной позицию управления о том, что участники размещения заказа не давали ему согласия на предоставление, разглашение и передачу информации. В данном случае, как указал суд выше, информация, изложенная в заявках, не может быть отнесена к коммерческой тайне "по умолчанию", в отсутствие указанных в законе реквизитов (признаков), подтверждающих применение к информации режима коммерческой тайны.

При таких обстоятельствах апелляционная коллегия полагает, что мотив наличия коммерческой тайны к отказу в предоставлении материалов дела о нарушении законодательства о размещении заказов управлением не обоснован надлежащими доказательствами.

Поскольку управление не обосновало мотивы к отказу в ознакомлении общества в материалами дела о нарушении законодательства в сфере размещения заказов, апелляционный суд полагает его не соответствующим закону и нарушающим права и законные интересы ООО "Цербер". Требования ООО "Цербер" надлежит удовлетворить, признав незаконным отказ управления в предоставлении обществу с ограниченной ответственностью "ЦЕРБЕР" для ознакомления материалов дел по жалобам, заявленным обществом, и обязав управление устранить допущенные нарушения.

В связи с изложенным имеются основания для отмены решения суда в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по причине неправильного применения норм материального права.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 08.05.2014 по делу N А53-2953/2014 отменить. Признать незаконным отказ Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области в предоставлении обществу с ограниченной ответственностью "ЦЕРБЕР" для ознакомления материалов дел N 2645/03,2675/03, выраженный в письме от 16.04.2014 N 25342/03. Обязать устранить допущенные нарушения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

О.А. Сулименко

Судьи

О.Ю. Ефимова М.В. Соловьева