Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 августа 2014 г. N 20АП-3808/14

г. Тула

12 августа 2014 г.

Дело N А68-11092/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 12.08.2014.

Постановление изготовлено в полном объеме 12.08.2014.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Тимашковой Е.Н., судей Рыжовой Е.В. и Капустиной Л.А., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Илюхиной Е.Е., при участии от истца - общества с ограниченной ответственностью "Акцент" (ИНН 7106063042; ОГРН 1047100783806) - Сташкова А.С. (по доверенности от 04.08.2014), от ответчика - администрации муниципального образования город Тула (ИНН 7107030032; ОГРН 1037101133552) - Старостиной Н.С. (по доверенности от 16.10.2013), в отсутствие представителей третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора - правительства Тульской области и министерства имущественных и земельных отношений Тульской области, извещенных надлежащим образом, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы администрации города Тулы и министерства имущественных и земельных отношений Тульской области на решение Арбитражного суда Тульской области от 03.06.2014 по делу N А68-11092/2013 (судья Кузьминов А.С.), установил следующее.

Общество с ограниченной ответственностью "Акцент" (далее - заявитель, общество) обратилось в арбитражный суд Тульской области с исковым заявлением к администрации муниципального образования город Тула (далее - администрация) о признании недействительными постановления администрации от 26.11.2012 N 3349 "О признании утратившими силу некоторых постановлений главы администрации города Тулы и постановлений администрации города Тулы" в части признания утратившим силу постановления главы администрации города Тулы от 23.01.2008 N 153 "О предварительном согласовании ООО "Акцент" места размещения здания административно-складского назначения по Одоевскому шоссе в Привокзальном районе города Тулы", постановления администрации муниципального образования город Тула от 10.12.2012 N 3577 "О внесении изменения в постановление администрации города Тулы от 26.11.2012 N 3349" полностью.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора, привлечены правительство Тульской области и министерство имущественных и земельных отношений Тульской области.

Решением Арбитражного суда Тульской области от 03.06.2014 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с решением суда, администрация и министерство подали апелляционные жалобы, в которых просят его отменить, ссылаясь на неполное выяснение судом обстоятельств, имеющих значение для дела.

Дело рассмотрено после перерыва, объявленного 05.08.2014.

Проверив в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, законность обжалуемого судебного акта, Двадцатый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о наличии оснований для отмены решения суда первой инстанции ввиду следующего.

Как усматривается из материалов дела, постановлением администрации от 23.01.2008 N 153 обществу предварительно согласовано место размещения здания административно-складского назначения по Одоевскому шоссе в Привокзальном районе г. Тулы, утвержден акт о выборе земельного участка площадью 1900 кв. м, а также утвержден градостроительный план данного земельного участка. Данным постановлением обществу также предписано обратиться с заявлением о предоставлении земельного участка для строительства после выполнения всех мероприятий, предусмотренных пунктом 3 постановления. В связи с этим общество 28.12.2010 обратилось в департамент имущественных и земельных отношений Тульской области с заявлением о заключении договора аренды земельного участка с кадастровым номером 71:30:020210:19. После переписки, связанной с рассмотрением данного заявления, общество получило отказ в предоставлении земельного участка в аренду в связи с отменой администрацией постановления о предварительном согласовании места размещения объекта от 23.01.2008 N 153. Данное постановление было отменено постановлением администрации от 26.11.2012 N 3349 в редакции постановления администрации от 10.12.2012 N 3577 во исполнение протокола N 9 заседания градостроительно-земельного совета Тульской области от 27.09.2012. Не согласившись с постановлениями от 26.11.2012 N 3349 и от 10.12.2012 N 3577, полагая, что они не соответствуют действующему законодательству и нарушают его права и законные интересы, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением. Рассматривая дело по существу, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что на момент принятия постановление администрации от 23.01.2008 N 153 не противоречило требованиям нормативных актов в сфере градостроительства и градостроительному регламенту, поскольку нормативно установленный запрет на строительство здания административно-складского назначения на спорном земельном участке на тот момент отсутствовал. По мнению суда первой инстанции, виды разрешенного использования и ограничения для данного земельного участка, установленные градостроительным регламентом, могут применяться только в отношении вопросов землепользования и градостроительства, решения по которым принимаются после утверждения Правил землепользования застройки. Также судом принято во внимание, что факт включения земельного участка в определенную территориальную зону может быть установлен только после утверждения карты градостроительного зонирования, которая также не была утверждена. Суд апелляционной инстанции не может согласиться с таким мнением суда первой инстанции в силу следующего. Согласно пункту 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Пунктом 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. В силу статьи 48 названного закона муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления, принявшими соответствующий муниципальный правовой акт, в указанных в этой норме права случаях. Таким образом, любая отмена органом местного самоуправления ранее вынесенного ненормативного правового акта должна быть законна, только тогда ненормативный правовой акт, отменяющий ранее принятый, может являться действительным. На основании статьи 29 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков. Согласно пункту 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли, указанные в пункте 1 настоящей статьи (в том числе земли населенных пунктов), используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования. В соответствии с пунктом 2 статьи 8 Кодекса категория земель указывается в актах федеральных органов исполнительной власти, актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и актах органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков; договорах, предметом которых являются земельные участки; государственном кадастре недвижимости; документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; иных документах в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Согласно статье 85 Кодекса в состав земель поселений могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к различным территориальным зонам. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений. Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Из градостроительного плана земельного участка N RU 71330100000495, выданного обществу в июле 2007 года (т. 1, л. 47 - 52), видно, что для испрашиваемого земельного участка градостроительный регламент на спорный земельный участок не установлен. Сторонами также не оспаривается тот факт, что на момент принятия постановления главы администрации города Тулы от 23.01.2008 N 153 "О предварительном согласовании ООО "Акцент" места размещения здания административно-складского назначения по Одоевскому шоссе в Привокзальном районе города Тулы", Правила землепользования и застройки и градостроительный регламент в городе Туле утверждены не были. В связи с этим в сложившейся ситуации необходимо учитывать то, что в соответствии с подпунктом 2 пункт 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, в котором согласно подпункту 4 части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) содержится карта функциональных зон поселения. Под территориальным планированием понимается планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных и муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий (пункт 2 статьи 1 ГрК РФ). Градостроительное зонирование, в свою очередь, представляет собой зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ). В основу системы территориального планирования положен принцип функционального деления территории. Функциональные зоны по определению, содержащемуся в ГрК РФ, представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение. Кроме понятия "функциональные зоны" градостроительное и земельное законодательство оперирует понятием "территориальные зоны", к которым относятся зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты. При этом в статье 35 Кодекса дается характеристика видов и состава территориальных зон. Аналогичные положения закреплены в статье 85 ЗК РФ. Документы территориального планирования составляют основу для подготовки правил землепользования и застройки, и пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ прямо предписывается при определении территориальных зон учитывать функциональные зоны и параметры их планируемого развития В силу пункта 4 части 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план содержит карту функциональных зон поселения или городского округа. Согласно пункту 2 части 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план городского округа содержит, в том числе карту планируемого размещения объектов местного значения городского округа. В силу пункта 3 части 5 статьи 23 ГрК РФ на указанной карте отражаются границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов. В соответствии с частью 6 статьи 23 ГрК РФ к генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт. Таким образом, генеральный план города является основным документом территориального планирования, определяющим развитие городской территории. В основу территориального планирования положен принцип деления городской территории на функциональные зоны, с учетом которых формируются территориальные зоны, отображаемые в правилах землепользования и застройки, а значит, правила землепользования и застройки, включающие в себя градостроительные регламенты, должны соответствовать генеральному плану города. С учетом изложенного в рассматриваемом случае генеральный план города является надлежащим документом, позволяющим установить, в какой именно территориальной зоне предполагается строительство спорного объекта недвижимости. Системное толкование приведенных выше норм ЗК РФ и ГрК РФ позволяет сделать вывод о том, что при принятии решения о возможности выбора земельного участка для строительства объекта капитального строительства соответствующий орган местного самоуправления обязан руководствоваться документами территориального планирования, в частности, генеральным планом городского округа, а именно учитывать предусмотренные данным документом назначение соответствующей территории, в пределах которой находится испрашиваемый земельный участок, расположенные на ней существующие и планируемые к размещению объекты местного значения. Как усматривается из материалов дела, на момент принятия постановления главы администрации города Тулы от 23.01.2008 N 153 в отношении спорного земельного участка генеральным планом муниципального образования город Тула, утвержденным решением Тульской городской Думы от 20.06.2007 N 32/676, была определена функциональная зона - зона городских парков, скверов, садов и бульваров, не предполагающая строительство здания административно-складского назначения. В соответствии с пунктом 9 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, входят в состав рекреационных зон и используются для отдыха граждан и туризма (пункт 9 статьи 85 Кодекса). В силу пункта 5 статьи 98 Земельного кодекса Российской Федерации на землях рекреационного назначения запрещается деятельность, не соответствующая их целевому назначению. Таким образом, поскольку земельные участки, занятые городскими парками, скверами, садами и бульварами используются для отдыха граждан и туризма, то предоставление их для целей строительства и размещения здания административно-складского назначения является незаконным. В то же время обществу постановлением N 153 было предварительно согласовано место для строительства и размещения здания административно-складского назначения по Одоевскому шоссе в Привокзальном районе города Тулы, что недопустимо в силу вышесказанного. Кроме того, Правилами землепользования и застройки муниципального образования город Тула, утвержденными решением Тульской городской Думы 25.03.2009 N 65/1406 (т. е. уже после постановления главы администрации города Тулы от 23.01.2008 N 153), в соответствии со статьей 30 ГрК РФ установлены границы территориальных зон и утверждены градостроительные регламенты, где, в том числе установлены виды разрешенного использования в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующих территориальных зон, а также предельные параметры разрешенного строительства объектов, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства. Согласно графическому материалу генерального плана муниципального образования город Тула спорный земельный участок располагается в рекреационной зоне Р-1 (зона парков) (т. 1, л. 115, 122 - 127), которая предназначена для организации парков, скверов, бульваров, используемых в целях кратковременного отдыха, проведения досуга населения. Правилами установлен градостроительный регламент зоны Р-1, где определен перечень основных и вспомогательных видов разрешенного использования земельных участков. Так, определены основные виды разрешенного использования: - городские парки; - скверы, сады, бульвары. Кроме того, определены и вспомогательные виды разрешенного использования: - детские площадки, площадки для отдыха - сезонные обслуживающие объекты, - некапитальные объекты для обслуживания фестивалей, праздников, - спортивные площадки. Из указанного следует, что такой вид разрешенного использования как размещение здания административно-складского назначения Правилами землепользования и застройки муниципального образования город Тула также не предусмотрен. В связи с этим при наличии на момент принятия постановления N 153 утвержденного генерального плана муниципального образования город Тула с определением функциональной зоны - зоны городских парков, скверов, садов и бульваров, не предполагающей строительство здания административно-складского назначения, что в последующем было подтверждено Правилами землепользования и застройки, у администрации не имелось правовых оснований для принятия постановления N 153. Следовательно, оспариваемые постановления, отменяющие незаконный правовой акт, приняты с соблюдением закона и не могут нарушать права и интересы общества. Кроме того, суд апелляционной инстанции отмечает следующее. В силу части 4 статьи 2 настоящих Правил они применяются наряду с нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в области землепользования и застройки (применяемыми в части, не противоречащей настоящим Правилам). В соответствии со статьями 7 и 8 Правила применяются к отношениям, возникшим после введения Правил в действие. К отношениям, возникшим до введения в действие Правил, Правила применяются к тем правам и обязанностям, которые возникнут после введения Правил в действие. Принятие решений по вопросам землепользования и застройки по заявлениям физических и юридических лиц, поступившим в администрацию города Тулы до введения Правил в действие, осуществляется в порядке, установленном настоящими Правилами. После введения в действие настоящих Правил ранее утвержденная документация о планировке территории применяется в части, не противоречащей настоящим Правилам. Как усматривается из материалов дела, с заявлением к департаменту имущественных и земельных отношений Тульской области о предоставлении испрашиваемого земельного участка в аренду общество обратилось 28.12.2010 (т. 1, л. 53). Следовательно, принятие решения по данному заявлению в любом случае должно было осуществляться в порядке, установленном Правилами землепользования и застройки, а значит, даже если бы постановление N 153 и не было отменено, рассмотрение данного заявления должно было производиться с учетом Правил. При этом апелляционный суд отмечает, что нормами Земельного кодекса Российской Федерации, а также законодательными актами, принятыми в его развитие, не установлена безусловная обязанность органов местного самоуправления принять решение о предоставлении участка под строительство при наличии утвержденного акта выбора земельного участка и решения о предварительном согласовании места размещения объекта. В связи с этим, учитывая необходимость контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций, в случае установления факта неправомерного принятия постановления, компетентный орган местного самоуправления, его должностное лицо в порядке самоконтроля, руководствуясь нормативным положениям, закрепленным в пункте 4 статьи 7 и статье 48 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вправе отменить ранее принятый данным лицом органа местного самоуправления правовой акт. Апелляционным судом не принимается ссылка общества на понесенные им затраты, связанные с процедурой выбора земельного участка, в обоснование нарушения его прав оспариваемыми постановлениями органа местного самоуправления. В силу пункта 8 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации в случае, если по истечении срока действия решения о предварительном согласовании места размещения объекта решение о предоставлении земельного участка не было принято, лица, права которых были ограничены, вправе требовать возмещения от исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, предусмотренных статьей 29 настоящего Кодекса и принявших такое решение, понесенных убытков. При таких обстоятельствах решение суда нельзя признать законным и обоснованным, а значит, оно подлежит отмене с принятием по делу нового решения. Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, пунктом 4 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд ПОСТАНОВИЛ: решение Арбитражного суда Тульской области от 03.06.2014 по делу N А68-11092/2013 отменить. В удовлетворении заявленных обществом с ограниченной ответственностью "Акцент" требований отказать. Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Акцент" (ИНН 7106063042; ОГРН 1047100783806) из федерального бюджета государственную пошлину в размере 2000 рублей, излишне уплаченную по платежному поручению от 20.11.2013 N 1. Постановление вступает в законную силу со дня его принятия. Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через арбитражный суд первой инстанции. Председательствующий Е.Н. Тимашкова

Судьи

Л.А. Капустина Е.В. Рыжова