Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 августа 2014 г. N 15АП-12154/14

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 28 ноября 2014 г. N Ф08-9230/14 настоящее постановление оставлено без изменения

город Ростов-на-Дону

22 августа 2014 г.

дело N А32-31827/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 15 августа 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 22 августа 2014 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Сулименко О.А., судей Соловьевой М.В., Филимоновой С.С.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Далоевым А.Т.,

при участии:

от заявителя: представитель по доверенности от 12.08.2014 N 01-2576/14-37, выдана сроком до 31.12.2014 Локоть Ю.Н., паспорт,

от заинтересованного лица: представитель не явился, извещен надлежащим образом,

от третьего лица: представитель не явился, извещен надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации Ейского городского поселения Ейского района

на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 10.06.2014 по делу N А32-31827/2013, принятое судьей Ивановой Н.В.,

по заявлению Администрации Ейского городского поселения Ейского района

к заинтересованному лицу Управлению Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю

при участии третьего лица: Ейской межрайонной прокуратуры

о признании незаконным решения

УСТАНОВИЛ:

Администрация Ейского городского поселения Ейского района (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании незаконным и отмене решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю (далее - управление, антимонопольный орган) от 06.08.2013 N 150/2013 о признании администрации нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального закона от 06.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции (далее - Закон о защите конкуренции).

Заявленные требования мотивированы тем, что антимонопольный орган в оспариваемом решении не установил, что действиями администрации, связанными с принятием постановления от 26.12.2012 N 728 "Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги "Выдача градостроительных планов земельных участков"" ограничивается конкуренция.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 10.06.2014 в удовлетворении заявления отказано. Решение мотивировано тем, что действия администрации по включению в п. 2.7 Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Выдача градостроительного плана земельного участка" от 26.12.2012 N 728 положений, предусматривающих обязанность лица, обратившегося за предоставлением указанной услуги, предоставить ряд документов (правоустанавливающие документы на земельный участок и на все объекты капитального строительства, расположенные в границах земельного участка, технический паспорт объекта недвижимого имущества, топографическая съемка земельного участка) нарушают ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Администрация Ейского городского поселения Ейского района обжаловала решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и просила решение отменить, заявленные требования удовлетворить. В обоснование апелляционной жалобы указывает на следующее. На момент рассмотрения дела антимонопольным органом регламент был приведен в соответствие с Градостроительным кодексом Российской Федерации, в связи с чем рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства должно было быть прекращено. Указывает, что в абз. 8 пункта 2.7.1 регламента установлено, что при непредставлении кадастрового паспорта земельного участка, технического паспорта или топографической съемки указанные документы истребуются в порядке межведомственного запроса. Сведений о том, что действия органа местного самоуправления препятствуют осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов, управлением не представлено.

В отзыве на апелляционную жалобу управление просит оставить решение суда первой инстанции без изменения.

В судебном заседании представитель администрации настаивал на доводах апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции отменить.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителя подателя апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, постановлением администрации Ейского городского поселения Ейского района от 26.12.2012 N 728 утвержден административный регламент предоставления муниципальной услуги "Выдача градостроительных планов земельных участков". При проверке Административного регламента установлено, что он не соответствует требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации, Закона о защите конкуренции, поскольку обязывал подателей заявления к предоставлению пакета документов, не предусмотренного действующим законодательством.

Приказом Врио руководителя Краснодарского УФАС России от 19.04.2013 N 199 возбуждено дело N 150/2013 в отношении Администрации Ейского городского поселения Ейского района по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Решением Комиссии Краснодарского УФАС России от 06.08.2013 по делу N 150/2013 в действиях Администрации Ейского городского поселения Ейского района признан факт нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившегося в принятии постановления администрации Ейского городского поселения Ейского района от 26.12.2012 N 728 "Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги "Выдача градостроительных планов земельных участков".

Администрация Ейского городского поселения Ейского района, не согласившись с решением УФАС по Краснодарскому краю, обратилась в арбитражный суд.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции правомерно руководствовался следующим.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пунктами 4, 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемого акта или отдельных положений, решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт, действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, решение управления может быть признано незаконным только при наличии совокупности двух условий: несоответствия данного решения закону и нарушения им прав и законных интересов заявителя по делу.

Наличие двух соответствующих условий применительно к настоящему делу судебная коллегия находит недоказанным.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Из материалов дела усматривается, что основанием для признания администрации нарушившей ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции послужил вывод антимонопольного органа о необоснованном включении в пункт 2.7 Административного регламента положений, предусматривающих обязанность лица, обратившегося за предоставлением услуги по выдаче градостроительного плана следующих документов: правоустанавливающие документы на земельный участок и на все объекты капитального строительства, расположенные в границах земельного участка, технический паспорт объекта недвижимого имущества, топографическая съемка земельного участка.

В соответствии со статьями 43 - 46, 48, 50 - 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительный план является документом, обязательным к наличию при осуществлении строительства объектов и эксплуатации земельного участка.

Согласно пункту 17 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации в случае, если физическое или юридическое лицо обращается в орган местного самоуправления с заявлением о выдаче ему градостроительного плана земельного участка, проведение процедур, предусмотренных частями 1 - 16 названной статьи Кодекса, не требуется. Орган местного самоуправления в течение тридцати дней со дня поступления указанного обращения осуществляет подготовку градостроительного плана земельного участка и утверждает его. Орган местного самоуправления представляет заявителю градостроительный план земельного участка без взимания платы.

Таким образом, указанные положения Градостроительного кодекса Российской Федерации предусматривают право физических или юридических лиц получить от органа местного самоуправления градостроительный план, которому корреспондирует обязанность органов местного самоуправления по подготовке, утверждению и выдаче градостроительного плана.

Подготовка и выдача градостроительного плана земельного участка осуществляется по заявлению собственника земельного участка, пользователя либо иного заинтересованного лица и является обязанностью уполномоченного органа, не обусловленной необходимостью обоснования целей истребования градостроительного плана и требованием о предоставлении заявителем каких-либо документов, за исключением тех, которые связаны с возможностью идентификации обратившегося лица. Форма градостроительного плана земельного участка, предусматривающая строки для заполнения оснований подготовки градостроительного плана земельного участка в виде реквизитов заявления обратившегося лица, отражает лишь факт поступления обращения и не содержит никаких предписаний о предоставлении каких-либо иных документов, в том числе правоустанавливающих документов на земельный участок, материалов топографической съемки (определение Верховного суда Российской Федерации от 09.08.2012 N АПЛ12-449).

Согласно письму Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству от 17.12.2012 N 3427-ВК/11/ГС для выдачи градостроительного плана земельного участка органу местного самоуправления не нужно выполнять комплекс организационно-правовых действий, обязательных при подготовке и утверждении проектов планировки территории, проектов планировки территории с проектами межевания в их составе. Согласно действующему законодательству органу местного самоуправления не предоставлены полномочия требовать от заявителя предоставления наряду с заявлением каких-либо иных документов, за исключением документов, подтверждающих статус физического лица (паспорт) или юридического лица (свидетельство о государственной регистрации, о постановке на налоговый учет). Полномочия органов местного самоуправления в области нормативно-правового регулирования планировки территорий охватываются только установлением порядка подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решений органов местного самоуправления (часть 20 статьи 45). Порядок подготовки документации по планировке предполагает лишь организационную регламентацию действий муниципальных органов, уточняющую применительно к условиям конкретного муниципального образования процедуру подготовки, изложенную в статье 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации не содержат указания на обстоятельства, которые могут быть основанием для отказа в выдаче градостроительного плана, как и не содержат положений, обуславливающих предоставление муниципальной услуги по выдаче градостроительного плана представлением определенного пакета документов.

Поскольку обязанность органов местного самоуправления по выдаче градостроительного плана и право лиц на его получение установлены законом - Градостроительным кодексом Российской Федерации, то основания для неисполнения установленной этим законом обязанности должны быть установлены равнозначным законом и не могут быть установлены нормативным актом органа местного самоуправления, поскольку это приводит к необоснованному ограничению прав, предусмотренных законом.

Вместе с тем, в Административном регламенте предоставление муниципальной услуги по выдаче градостроительного плана земельного участка обусловлено необходимостью представления определенного в подпункте 2.7.1 административного регламента пакета документов. Так, в пункте 2.9 административного регламента в качестве основания для отказа в предоставлении муниципальной услуги указано отсутствие документов, указанных в подпунктах 1-3 подпункта 2.7.1 пункта 2.7 административного регламента, в том числе - правоустанавливающих документов на земельный участок и на все объекты капитального строительства, расположенные в границах земельного участка.

Таким образом, антимонопольный орган пришел к обоснованному выводу о том, что требование о предоставлении вышеназванных документов для предоставления муниципальной услуги по выдаче градостроительного плана не соответствует действующему законодательству.

Заявитель апелляционной жалобы указывает, что в действиях администрации, связанных с принятием административного регламента, отсутствуют обстоятельства, подтверждающие последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке.

Согласно статье 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган вправе проводить проверку соблюдения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления; выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, их должностным лицам обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство, и о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции; обращаться в арбитражный суд с заявлениями о признании недействующими либо недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству, в том числе создающих необоснованные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, нормативных правовых актов или ненормативных актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Термин "акт" используется в данной статье Закона о защите конкуренции в качестве общего понятия, включающего как нормативные правовые акты, так и ненормативные акты органов федеральной исполнительной власти и их должностных лиц.

Антимонопольный орган, установив, что нормативный правовой акт или ненормативный акт органа исполнительной власти нарушает положения Закона о защите конкуренции, и, исходя из существа конкретного выявленного им нарушения, вправе на основании подпункта "а" пункта 3 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции выдать предписание об отмене или изменении этого акта либо на основании подпункта "а" пункта 6 части 1 статьи 23 названного Закона обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании акта недействующим или недействительным полностью или частично.

В силу названных норм антимонопольный орган уполномочен давать оценку принятым органами власти актам на предмет соответствия антимонопольному законодательству.

Аналогичная правовая позиция содержится в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.02.2010 N 11923/09.

Для квалификации действий (бездействия) в качестве нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного статьей 15 Закона защите о конкуренции, обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих последствия в виде ограничения конкуренции, создания преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и наступившими последствиями.

При этом антимонопольный орган обязан доказать, что акты, действия (бездействие) органов государственной власти или местного самоуправления приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган - подтвердить правомерность своих актов, действий (бездействия) конкретными нормами федерального закона, разрешившими данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие) (пункт 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства").

По смыслу вышеприведенных норм градостроительный план носит исключительно информационный характер для целей определения возможностей и требований по возможной застройке земельного участка.

Согласно пункту 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных в статье 15 Закона о конкуренции органов, о признании незаконными их действий арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, позволившая данному органу принять оспариваемый акт, заявленные требования подлежат удовлетворению.

Изложенное свидетельствует о том, что оспариваемое решение антимонопольного органа, соответствует Закону о защите конкуренции, что в силу статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации является основанием для отказа в признании указанных решения и предписаний недействительными.

Довод апелляционной жалобы о том, что управлению в связи с устранением нарушения надлежало прекратить производство по делу о нарушении антимонопольного законодательства апелляционная коллегия отклоняет.

В пункте 1 части 1 статьи 48 Закона о защите конкуренции указано, что комиссия прекращает рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства в случае добровольного устранения нарушения антимонопольного законодательства и его последствий лицом, совершившим такое нарушение.

В часть 2 статьи 48 Закона о защите конкуренции включено положение, обязывающее в случае, если рассмотрение дела прекращается в соответствии с пункта 1 части 1 данной статьи (то есть при добровольном устранении нарушения антимонопольного законодательства и его последствий лицом, совершившим такое нарушение), указывать в резолютивной части решения о прекращении рассмотрения дела сведения об установлении факта нарушения ответчиком или ответчиками антимонопольного законодательства.

В соответствии с частью 2 статьи 48 Закона о защите конкуренции решение о прекращении рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства принимается комиссией в соответствии с требованиями, установленными статьей 41 настоящего Федерального закона. В случае, если рассмотрение дела прекращается в соответствии с пунктами 1 и 6 части 1 настоящей статьи, резолютивная часть решения о прекращении рассмотрения дела должна содержать сведения об установлении факта нарушения ответчиком или ответчиками антимонопольного законодательства.

Таким образом, решение по делу N 150/2013 соответствует требованиям Закона о защите конкуренции.

При таких обстоятельствах основания к удовлетворению апелляционной жалобы отсутствуют.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием к отмене или изменению решения апелляционной инстанцией не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 10.06.2014 по делу N А32-31827/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

О.А. Сулименко

Судьи

М.В. Соловьева С.С. Филимонова