Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 1 сентября 2014 г. N 09АП-31047/14

г. Москва

01 сентября 2014 г.

Дело N А40-10375/14

Резолютивная часть постановления объявлена 25 августа 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 01 сентября 2014 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Яковлевой Л.Г.,

судей:	Лепихина Д.Е., Поташовой Ж.В.,
при ведении протокола	Помощником судьи Исаевым Н.П.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу ЦУ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 22.05.2014 по делу N А40-10375/14, судьи Кастальской М.Н. (153-96)

по заявлению ООО "Владимиртеплогаз" (600037, г.Владимир, ул. В. Дуброва, д. 40а) к ЦУ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (107031, г.Москва, ул. Рождественская, д. 5/7)

о признании незаконным и отмене предписания N 11.2-0366првн-А/0927-2013 от 23.10.2013

при участии:

от заявителя:	Кручинина Е.Ю., доверенность N 251 от 30.12.2013
от ответчика:	Богачева А.А., доверенность N 100 от 01.11.2013; Кустерский Д.В., удостоверение ТО N 02-1003

УСТАНОВИЛ:

ООО "Владимиртеплогаз" (далее - заявитель) обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением о признании недействительным предписание ЦУ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору N 11.2-0366првн-А/0927-2013 от 23.10.2013.

Решением суда от 22.05.2014 заявленные требования - удовлетворены в полном объеме.

Не согласившись с принятым решением, ответчик обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, отказать в удовлетворении заявленных требований в полном объеме, указывая на то, что судом неправильно применены нормы материального права, не полностью выяснены обстоятельства, имеющие значение для дела, выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции ответчик поддержал доводы апелляционной жалобы, просил отменить решение суда первой инстанции, принять новый судебный акт, в удовлетворении заявленных требований отказать.

Заявитель возражал против изложенных в жалобе доводов, представил отзыв на жалобу, просил оставить решение суда первой инстанции без изменения, считая его законным и обоснованным.

Законность и обоснованность принятого решения проверены апелляционной инстанцией в порядке ст.ст.266, 268 АПК РФ.

Изучив представленные в деле доказательства, заслушав представителей заявителя и ответчика, рассмотрев доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения решения суда, принятого в соответствии с законодательством РФ и установленными фактическими обстоятельствами, и удовлетворения апелляционной жалобы, исходя из следующего.

Как усматривается из материалов дела, на основании распоряжения N В-59пр от 28.01.2013 и распоряжения N В-188-пр от 25.02.2013 в отношении ООО "Владимиртеплогаз" была проведена плановая выездная проверка с целью контроля за соблюдением требований промышленной безопасности при эксплуатации опасных производственных объектов.

По результатам проведения проверки был составлен Акт проверки от 05.03.2013 и выдано Предписание об устранении выявленных нарушений N 11.2-В59прпл-П/0115-2013 от 05.03.2013.

На основании Приказа N 366 от 15.10.2013 в отношении ООО "Владимиртеплогаз" была проведена внеплановая выездная проверка с целью контроля за соблюдением требований ранее выданного Предписания об устранении выявленных нарушений от 05.03.2013 N 11.2-В59прпл-П/0115-2013, срок для исполнения которого истек.

Центральным управлением Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору Обществу с ограниченной ответственностью "Владимиртеплогаз" 23.10. 2013 выдано Предписание N 11.2-0366првн-А/0927-2013 об устранении выявленных нарушений по результатам проведения внеплановой выездной проверки.

В соответствии со ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом в соответствии с ч. 1 ст. 65 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Согласно ст. 17 Федерального закона N 294-ФЗ от 26.12.2008 "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля..." в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований должностные лица органа государственного контроля (надзора), проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

В силу пунктов 2,8,9 статьи 18 Федерального закона N 294-ФЗ при применении мер государственного принуждения, направленных на устранение выявленных нарушений, должностные лица органов государственного контроля обязаны соблюдать права и законные - интересы - проверяемого лица, не допускать их необоснованного ограничения и обосновывать свои действия.

Из приведенных выше норм следует, что предписание, выдаваемое по результатам проверки, представляет собой акт уполномоченного должностного лица, проводившего проверку, содержащее властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретного юридического лица.

В связи с вышеизложенным предписание, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершать исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами. В связи с этим неопределенность и неисполнимость оспариваемого предписания является самостоятельным основанием для признания его недействительным.

Обжалуемое Обществом в данном случае Предписание не обладает указанными признаками:

Предписание N 11.2-03ббпрвн-А/0927-2013 было выдано 23.10.2013 со сроком устранения выявленных нарушений 23.04.2014. Предписание содержит 120 пунктов, то есть оно объективно и реально не исполнимо в установленные в нем сроки.

Кроме того, в обжалуемом Предписании пункты 4, 8, 12, 13, 15, 24, 28, 32, 36, 40, 44, 45, 49, 50, 54, 58, 62, 63, 67, 68, 74, 77, 81, 84, 88, 91, 93, 96, 99, 102, 114, 120 - в качестве конкретного описания выявленного правонарушения сформулированы как: "отсутствует техническая документация на дымовую трубу котельной", а в качестве предписываемой меры содержат требование: "предписывается повторно, восстановить исполнительную документацию", срок исполнения 23.04.2014.

Между тем в Предписании N 11.2-В59прпл-П/0115-2013 от 05.03.2014 в качестве конкретного описания выявленного правонарушения эти пункты сформулированы как: "отсутствует техническая документация на дымовую трубу котельной" в качестве предписываемой меры они сформулированы: "восстановить проектную документацию до 05.06.2013, восстановить исполнительную документацию 05.09.2013".

А в Предписании N 11.2-0260првн-П/0667-2013 от 23.07.2013 в качестве конкретного описания выявленного правонарушения эти пункты сформулированы как: "отсутствует техническая документация на дымовую трубу котельной", а в качестве предписываемой меры содержат требование: "предписывается повторно, восстановить техническую документацию" со сроком исполнения 10.09.2013.

Обществу было выдано также Предписание N 11.2-В59прпл-П/0115-2013 от 05.03.2013, содержащее 908 пунктов со сроками устранения 05.03.2013, 05.05.2013, 05.06.2013, 05.09.2013.

Довод административного органа о том, что указанное предписание не было обжаловано в установленном законом порядке, следовательно, оно является законным, законными являются также все последующие предписания, выданные по результатам проведения проверок по исполнению первоначального предписания от 05.03.2013, отклоняется судом апелляционной инстанции.

Каждое последующее предписание является самостоятельным ненормативным правовым актом, возможность обжалования которых предусмотрена ст. 198 АПК РФ, то, что Обществу вменяются одни и те же правонарушения, не может подтверждать законность требований административного органа.

Кроме того, установление административным органом в предписании различных сроков исполнения конкретных мероприятий, предполагает возможность неоднократного привлечения к административной ответственности в случае неисполнения одного и того же предписания, но разных его пунктов. Однако, конструкция объективной стороны состава административного правонарушения, предусмотренного ч.П ст. 19.5 КоАП РФ, не предусматривает возможность привлечения к административной ответственности дважды за невыполнение одного предписания, что таюке недопустимо в силу пункта 5 ст. 4.1 КоАП РФ.

Так проверка соблюдения требования Предписания N 11.2-В59прпл-П/0115-2013 от 05.03.2013 по срокам устранения - 05.03.2013, 05.05.2013, 05.06.2013 проведена в июле 2013 года (выдано Предписание N 11.2-0260првн-П/0667-2013 от 23.07.2013).

Проверка соблюдения требования Предписания N 11.2-В59прпл-П/0115-2013 от 05.03.2013 по сроку устранения - 05.09.2013 проведена в октябре 2013 года (обжалуемое Предписание от 23.10.2013).

Таким образом, ООО "Владимиртешюгаз" дважды привлечено к административной ответственности за неисполнение Предписания N 11.2-В59прпл-П/0115-2013 от 05.03.2013 со штрафом в сумме 400 000, 00 руб. по каждой проверке.

Пунктом 5.1.5 "Правил безопасной эксплуатации систем газораспределения и газопотребления ПБ 121-529-03" установлена обязанность организации-владельца в течение всего срока эксплуатации опасного производственного объекта хранить проектную и исполнительскую документацию. В силу объективных причин, которые подробно описаны в исковом заявлении и дополнениях к нему, подобная документация у Общества присутствует не в полном объеме. Требования о восстановлении указанной документации при ее отсутствии указанные правила не содержат. Административный орган в пределах своих полномочий может привлекать Общество к ответственности за неисполнение требований законодательства в сфере промышленной безопасности, но полномочий требовать восстановить исполнительскую документацию (как сформулировано в Предписании) у административного органа нет.

В разъяснениях, полученных от Управления по надзору за объектами нефтегазового комплекса Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (исх.N 14-00-12/3387 от 08.05.2013), указано, что порядок восстановления утраченной проектной документации нормами и правилами в области промышленной безопасности - не установлен. Общество не знает и не может понять - как восстановить исполнительскую документацию на 60 объектов (это только здания, а сооружений и газопроводов соответственно гораздо больше), которые построены в 70-х, 80-х годах прошлого века. То есть указанное требование объективно, реально не исполнимо в сроки, установленные Предписанием, кроме того административным органом не даны конкретные указания на совершение конкретных действий по восстановлению документации, в связи с чем, Предписание не соответствует Федеральному закону N 294-ФЗ и нарушает права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности.

Неисполнение указанного требования не влечет реальной прямой угрозы для безопасности зданий, сооружений, для жизни и здоровья людей и окружающей среды. У Общества имеются положительные заключения экспертиз промышленной безопасности, проведенных в соответствии с требованием действующего законодательства, на все объекты (здания, сооружения, газопроводы, дымовые трубы), которые эксплуатируются Обществом, подтверждающие, что все объекты соответствуют требованиям промышленной безопасности.

Кроме того, в соответствии с п.4.2 "Правил обследования несущих строительных конструкций зданий и сооружений" принятых и рекомендованных к применению в качестве нормативных документов в строительстве постановлением Госстроя России от 21.08.2003 N 153 при отсутствии проектно-технической и исполнительной документации могут быть проведены обследовательские работы.

В соответствии с п.7 Приказа Ростехнадзора "Об утверждении федеральных норм и правил в области промышленной безопасности "Правила проведения экспертизы промышленной безопасности" N 538 от 14.11.2013 в случае отсутствия проектной документации, либо отсутствия в проектной документации данных о сроке эксплуатации здания или сооружения, здания и сооружения на опасном производственном объекте подлежат экспертизе. При проведении экспертизы оценивается фактическое состояние технических устройств, зданий и сооружений на опасных производственных объектах.

Для оценки фактического состояния зданий и сооружений проводится их обследование (п. 21 указанных Правил). Указанные нормативные акты также подтверждают, что отсутствие проектной и исполнительской документации не влечет реальной прямой угрозы для безопасности зданий, сооружений, для жизни и здоровья людей и окружающей среды.

Между тем, в решении суда первой инстанции правомерно указано, что требования, касающиеся необеспечения готовности резервных топливных хозяйств, уже были признаны незаконными к моменту рассмотрения требований о незаконности Предписания Арбитражным судом города Москвы.

В жалобе административный орган указал, что все условия при проведении контрольных мероприятий административным органом выполнены, все нарушения зафиксированы в Акте проверки, что подтверждает их наличие.

Однако, результаты проверки, изложенные в Акте, составленном по результатам проверки в соответствии с пунктами 12 статьи 16 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, могут быть оспорены в соответствующих органах государственного надзора в пятнадцатидневный срок с даты получения акта проверки, путем подачи возражений на акт.

Если изложенные в акте проверки фактические обстоятельства, указанные в акте проверки, оспорены юридическим лицом в установленный законом срок по мотивам несогласия с ними, данный акт не может быть расценен как доказательство наличия указанных в нем фактических обстоятельств, поскольку он составляется контролирующим лицом самостоятельно. При оспаривании акта проверки в порядке пункта 12 статьи 16 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ не имеет значения и факт подписания акта проверки уполномоченным представителем проверяемого лица, так как закон не обуславливает оспаривание акта проверки указанием на несогласие с актом, выраженном в самом акте.

Если акт проверки оспорен, наличие фактических обстоятельств, подлежит доказыванию уполномоченным органом с использованием иных доказательств, предусмотренных КоАП РФ и Административным регламентом.

В данном случае Обществом представлены возражения на Акт проверки, в связи с чем, наличие фактических обстоятельств, послуживших основанием для вынесения Предписания, подлежит доказыванию уполномоченным органом с использованием иных доказательств, чего административным органом сделано не было.

Более того, оспариваемое Предписание от 23.10.2013 вынесено до истечения 15-дневного срока для представления возражений по Акту проверки от 23.10.2013 (пункт 12 статьи 16 Закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ) и до их фактического представления Обществом органу Ростехнадзора 25.10.2013. Аналогичным образом был оспорен Акт проверки от 05.03.2013 по результатам рассмотрения которого Обществу был выдано Предписание от 05.03.2013. Акт проверки от 05.03.2013 и Предписание от 05.03.2013 были направлены Обществу почтой одновременно, возражения на акт и Предписание представлены Обществом 25.03.2013.

Таким образом, нарушения, отраженные в Акте проверки от 23.10.2013, по результатам которого вынесено оспариваемое Предписание в отсутствие достаточных доказательств не могут быть признаны установленными.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не опровергают выводы суда первой инстанции и не свидетельствуют о наличии оснований для отмены принятого по делу судебного акта.

Таким образом, суд первой инстанции полно и всесторонне исследовал обстоятельства дела, что установлено при рассмотрении спора и в апелляционном суде.

При таких обстоятельствах, апелляционный суд считает решение суда по настоящему делу законным и обоснованным, поскольку оно принято по представленному и рассмотренному заявлению, с учетом фактических обстоятельств, материалов дела и действующего законодательства, в связи с чем, основания для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

На основании изложенного и, руководствуясь ст.ст. 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда г.Москвы от 22.05.2014 по делу N А40-10375/14 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий судья

Л.Г. Яковлева

Судьи

Д.Е. Лепихин Ж.В. Поташова