Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 4 сентября 2014 г. N 19АП-4524/14

город Воронеж

04 сентября 2014 г.

N А48-1042/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 28 августа 2014 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 04 сентября 2014 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Миронцевой Н.Д.,

судей Протасова А.И.,

Семенюта Е.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Малыгиной Е.Г.,

при участии:

от индивидуального предпринимателя Куликова Александра Николаевича: Куликова Р.А., представитель по доверенности от 11.06.2013; Панина В.И.. представитель по доверенности от 20.08.2013;

от Администрации города Ливны Орловской области: представитель не явился, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации города Ливны Орловской области на решение Арбитражного суда Орловской области от 06.06.2014 по делу N А48-1042/2014 (судья Пронина Е.Е.) по заявлению индивидуального предпринимателя Куликова Александра Николаевича (ОГРН 305570201200011) к администрации г. Ливны Орловской области (ОГРН 1025700517831) о признании недействительным предписания,

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель Куликов Александр Николаевич (далее - Заявитель, ИП Куликов А.Н.) обратился в арбитражный суд с заявлением к Администрации г. Ливны Орловской области (далее - Ответчик, Администрация) о признании недействительным предписания N 9 от 26.02.2014.

Решением Арбитражного суда Орловской области от 06.06.2014 вышеуказанные требования удовлетворены в полном объеме, суд пришел к выводу о том, что предписание N 9 от 26.02.2014 нарушает права и законные интересы Заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Не согласившись с принятым судебным актом Администрация обратилась в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт, которым отказать в удовлетворении требований ИП Куликова А.Н.

В обоснование доводов апелляционной жалобы Администрация ссылается на то, что судом первой инстанции сделан ошибочный вывод об отсутствии нарушений в деятельности Заявителя, а также о незаконности требований об устранении выявленных Администрацией нарушений, направленных в виде предписания от 26.02.2014 в адрес ИП Куликова А.Н.

В отзыве на апелляционную жалобу ИП Куликов А.Н. указывает, что суд первой инстанции всесторонне исследовал все представленные в дело доказательства, применил закон, подлежащий применению в данном случае, в связи с чем, вынес законное и обоснованное решение.

Представители ИП Куликова А.Н. возражали против доводов апелляционной жалобы, полагая решение суда первой инстанции законным, обоснованным и не подлежащим отмене, а доводы апелляционной жалобы несостоятельными.

Администрация в судебное заседание явку своих представителей не обеспечила.

Учитывая наличие у суда доказательств надлежащего извещения данного лица о времени и месте судебного разбирательства, апелляционная жалоба рассматривалась в отсутствие его представителей в порядке статей 156 и 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В ходе судебного разбирательства установлено следующее.

На основании постановления Администрации от 18.11.2011 N 699 ИП Куликову А.Н. предоставлен в собственность за плату земельный участок из земель населенных пунктов, с кадастровым номером 57:26:001 0424:69, расположенный по адресу: Орловская область, г. Ливны, ул. Гайдара, 23-а, для присоединения дополнительного земельного участка к основному смежному земельному участку, как единственному заявителю на основании информационного сообщения в газете "Принт в Ливнах" от 01.09.2011.

Между Управлением Муниципального имущества Администрации г. Ливны и ИП Куликовым А.Н. 18.11.2011 заключен договор N 106/2 купли-продажи земельного участка кадастровый номер 57:26:001 0424:69, расположенный по адресу: Орловская область г. Ливны, ул. Гайдара, 23-а, площадью 384 кв.м.

Согласно свидетельству о государственной регистрации права от 18.11.2013 57-Аб 487945, зарегистрировано право собственности на земельный участок, категория земель: земли населенных пунктов, разрешённое использование: учреждения коммунального обслуживания, общая площадь 384 кв.м., адрес объекта: Орловская область, г. Ливны, ул. Гайдара, 23-а, кадастровый номер: 57:26:0010424:69.

На данном земельном участке расположен гараж, инвентарный номер 54:405:002:000107880:0001, площадью 276,2 кв.м., свидетельство о государственной регистрации права от 15.04.2013 57-АБ 407578.

Куликов А.Н. обращался 12.07.2012 в филиал ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Росреестра по Орловской области" о смене вида разрешенного использования - с разрешенного использования для присоединения дополнительного земельного участка к основному смежному земельному участку на вид разрешенного использования - стоянки, гаражи индивидуальных легковых автомобилей индивидуальные на придомовом участке на 1-2 легковых автомобилей, встроенные в жилой дом на 1-2 легковых автомобилей.

Согласно кадастровой выписке о земельном участке от 06.08.2012 N 57/12-60377, кадастровый номер 57:26:0010424:69, разрешенное использование - стоянки, гаражи индивидуальных легковых автомобилей индивидуальные на придомовом участке на 1-2 легковых автомобилей, встроенные в жилой дом на 1-2 легковых автомобилей.

Куликов А.Н. обращался 14.10.2013 в филиал ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Росреестра по Орловской области" с заявлением об изменении вида разрешенного использования с "земли населенных пунктов: стоянки, гаражи индивидуальных легковых автомобилей индивидуальные на придомовом участке на 1-2 легковых автомобилей, встроенные в жилой дом на 1-2 легковых автомобилей" на вид "Учреждение коммунального обслуживания" на земельный участок с кадастровым номером 57:26:0010424:69, расположенный по адресу: Орловская область, г. Ливны, ул. Гайдара, д. 23а.

Согласно кадастровому паспорту земельного участка от 26.03.2014 N 57/14-37901, кадастровый номер 57:26:0010424:69, категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование - учреждения коммунального обслуживания.

Постановлениями по делу об административном правонарушении Административной комиссии г. Ливны от 06.02.2014 и от 19.12.2013 Куликов А.Н. привлекался к административной ответственности по части 3 статьи 6.1 Закона Орловской области "Об ответственности за административные правонарушения", выразившиеся в самовольном изменении функционального назначения объекта недвижимости в виде штрафа.

Администрация г. Ливны обращалась к Ливенскому межрайонному прокурору с просьбой принять меры прокурорского реагирования в связи с самовольным размещением автомойки машин по адресу: г. Ливны, ул. Гайдара, 23а, с нарушением экологических и санитарно-эпидемиологических требований.

Согласно акту проверки от 27.03.2014, представленным в материалы дела, прокуратурой в ходе осмотра автомобильной мойки, принадлежащей ИП Куликову А.Н., а также после изучения всех необходимых документов, разрешающих осуществление предпринимательской деятельности, нарушения требований санитарно-эпидемиологического законодательства не выявлено.

Администрацией г. Ливны были направлены обращения в Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Орловской области, в Управление Росприроднадзора по Орловской области, в Орелоблэконадзор по вопросу эксплуатации нелегальных автомоек на территории г. Ливны.

Согласно письму Управления Роспотребнадзора по Орловской области от 28.02.2014 N 02/1098-14-16, представленная Администрацией г. Ливны информация не содержит сведения об угрозе жизни и здоровью населения и, соответственно, не является основанием для проведения Управлением Роспотребнадзора по Орловской области внеплановой выездной проверки. Согласно письму Управление Росприроднадзора по Орловской области (вход.N262 от 28.02.2014) автомойки не являются объектом хозяйственной деятельности, подлежащим федеральному государственному экологическому надзору.

В соответствии с письмом Орелоблэконадзора (вход.N 108 от 28.02.2014) привлечение к административной ответственности лиц за эксплуатацию нелегальных автомоек не входит в его полномочия.

Администрацией г. Ливны 26.02.2014 вынесено предписание N 9 о прекращении эксплуатации нелегальной мойки, согласно которому Куликову А.Н. предлагалось прекратить использование нелегальной мойки, а также в срок до 21.03.2014 привести в соответствие разрешенный вид использования объекта недвижимости.

Заявитель представил в материалы дела договор аренды нежилого помещения (гаража) от 28.05.2014, согласно которому Арендодатель (ООО "Евровитр-Л") предоставляет, а Арендатор (ИП Куликов А.Н.) принимает в аренду нежилое помещение (гараж), площадью 276,2 кв.м., находящийся по адресу: Орловская область, г. Ливны, ул. Гайдара, 23 "А".

Согласно свидетельству о государственной регистрации права от 28.05.2014 57-АБ 590066, зарегистрировано право собственности ООО "Евровитр-Л на земельный участок кадастровый номер 57:26:0010424:69, расположенный по адресу: Орловская область, г. Ливны, ул. Гайдара, 23а, основание - договор купли-продажи недвижимости от 21.05.2014.

Согласно свидетельству о государственной регистрации права от 28.05.2014 57-АБ 590067, зарегистрировано право собственности ООО "Евровитр-Л гараж общей площадью 276,2 кв.м., расположенный по адресу: Орловская область, г. Ливны, ул. Гайдара, 23а, основание - договор купли-продажи недвижимости от 21.05.2014.

Указанные обстоятельства явились основанием для обращения ИП Куликова А.Н. с заявлением в арбитражный суд.

Исследовав материалы дела, доводы апелляционной жалобы и отзыва на апелляционную жалобу, заслушав пояснения представителей ИП Куликова А.Н., суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

Согласно пункту 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 и 5 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Земельный кодекс РФ (далее- ЗК РФ) устанавливает, что государственный земельный контроль, в том числе контроль за охраной и использованием земель, осуществляют специально уполномоченные государственные органы.

Статьей 72 ЗК РФ предусматривается проведение муниципального земельного контроля. Муниципальный земельный контроль проводится органами местного самоуправления за использованием земель на территории муниципального образования и осуществляется в соответствии с законодательством РФ и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Согласно пункту 26 статьи 6 Устава г.Ливны к вопросам местного значения относится утверждение генерального плана города, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генерального плана города документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории города, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования города, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории города, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах города для муниципальных нужд, осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель города, осуществление в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, осмотров зданий, сооружений и выдача рекомендаций об устранении выявленных в ходе таких осмотров нарушений.

Учитывая изложенные нормы, Администрация не обладала полномочиями на вынесение оспариваемого предписания.

Согласно статье 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Отсутствие нарушений экологических и санитарно-эпидемиологических требований ИП Куликовым А.Н. подтверждается актом проверки от 27.03.2014 (л.д. 20).

Доказательств обратного в материалы дела Администрацией не представлено.

Согласно пунктам 8,9 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ (далее также - ГрК РФ) виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются градостроительным регламентом в соответствии с правилами землепользования и застройки.

В соответствии со статьей 36 ГрК РФ градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Градостроительные регламенты устанавливаются с учетом:

1) фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны;

2) возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства;

3) функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований;

4) видов территориальных зон;

5) требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.

Статьей 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) предусмотрено, что действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования.

В состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам:

1) жилым;

2) общественно-деловым;

3) производственным;

4) инженерных и транспортных инфраструктур;

5) рекреационным;

6) сельскохозяйственного использования;

7) специального назначения;

8) военных объектов;

9) иным территориальным зонам.

Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений.

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

Согласно Правилам землепользования и застройки города Ливны Орловской области, утвержденных решением Ливенского городского Совета народных депутатов N 6/41-ГС от 17.11.2011 (далее -Правила), вид разрешенного использования "учреждения коммунального обслуживания" (13.7) в зоне Ж1 определен как основной; "стоянки, гаражи индивидуальных легковых автомобилей_" (15.5.7)-как вспомогательный.

В таблице 54.1 Правил указано, что вспомогательным видом разрешенного использования недвижимости для гаражей индивидуального легкового автотранспорта является автомобильная мойка.

Кроме того, согласно пункту 7 Правил для каждого объекта недвижимости, расположенного в границах города Ливны, разрешенным считается такое использование, которое соответствует:

- градостроительным регламентам, установленным главой 15 настоящих Правил;

- ограничениям по условиям охраны объектов культурного наследия - в случаях, когда объект недвижимости расположен в зоне охраны объектов культурного наследия;

- ограничениям по экологическим и санитарно-эпидемиологическим условиям - в случаях, когда объект недвижимости расположен в зонах действия соответствующих ограничений;

- иным документально зафиксированным ограничениям на использование объектов недвижимости (включая нормативные правовые акты об установлении публичных сервитутов, договоры об установлении частных сервитутов, иные предусмотренные законодательством документы).

Следует также учитывать, что изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Основные и вспомогательные виды разрешенного использовании земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.

Землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов (пункт 1 статьи 83 ЗК РФ).

Положениями статьи 43 ЗК РФ предусмотрено, что граждане и юридические лица осуществляют принадлежащие им права на земельные участки по своему усмотрению, если иное не установлено настоящим кодексом, федеральными законами.

Земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальных зон в случае, если:

- виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования;

- их размеры не соответствуют предельным значениям, установленным градостроительным регламентом.

Указанные земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды.

В случаях, если использование не соответствующих градостроительному регламенту земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости опасно для жизни и здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), в соответствие с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких объектов.

По мнению апелляционной коллегии, Административный орган не доказал ни законность, ни исполнимость выданного предписания, не указал, по результатам какой административной процедуры оно выдано, каким образом следует изменить вид разрешенного использования земельного участка, а также то, что использование автомойки опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды.

Само по себе несоответствие вида разрешенного использования земельного участка в случае, если его изменение на соответствующий виду использования объекта недвижимости возможно, не свидетельствует о незаконности эксплуатации автомойки.

Из оспариваемого предписания следует, что такое изменение возможно, однако не указан соответствующий вид разрешенного использования.

Таким образом, является обоснованным вывод суда области о том, что оспариваемым предписанием Администрации на ИП Куликова А.Н. неправомерно возложена обязанность по изменению вида разрешенного использования спорного земельного участка, предписание не содержит конкретного указания вида, его выдача не предусмотрена действующим законодательством.

Незаконное возложение на заявителя вышеуказанной обязанности (в пункте 3 предписания), за неисполнение которых КоАП РФ установлена административная ответственность, свидетельствует о нарушении прав и законных интересов Заявителя.

В этой связи, суд области учел наличие совокупности указанных в статье 198 АПК РФ условий для признания недействительными ненормативного акта и правомерно удовлетворил требование ИП Куликова А.Н. о признании недействительным предписания N 9 от 26.02.2014.

С учетом изложенного, оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы не усматривается.

Нарушений норм процессуального законодательства, являющихся в соответствии со статьей 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены судебного акта, допущено не было.

Учитывая результаты рассмотрения апелляционной жалобы, в соответствии со статьей 110 АПК РФ государственная пошлина за рассмотрение дела в суде апелляционной инстанции относится на заявителя апелляционной жалобы. Поскольку в соответствии со статьей 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации, государственные органы при подаче апелляционной жалобы освобождены от уплаты государственной пошлины, вопрос о взыскании или возврате государственной пошлины судом не решается.

Учитывая вышеизложенное и руководствуясь пунктом 1 статьи 269 и статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса РФ, Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Орловской области от 06.06.2014 по делу N А48-1042/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок согласно части 1 статьи 275 АПК РФ.

Председательствующий судья

Н.Д. Миронцева

Судьи

А.И. Протасов Е.А. Семенюта