Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 сентября 2014 г. N 18АП-8758/14

г. Челябинск

23 сентября 2014 г.

Дело N А47-1576/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 18 сентября 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 23 сентября 2014 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Бояршиновой Е.В.,

судей Ивановой Н.А., Малышева М.Б.,

при ведении протокола помощником судьи Кудрявцевой А.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Оренбургской области и Негосударственного образовательного учреждения дополнительного профессионального образования "Учебно-методический центр "Щит" на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 30.06.2014 по делу N А47-1576/2014 (судья Сердюк Т.В.).

В заседании принял участие представитель Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Оренбургской области - Кожевников Н.С. (доверенность от 19.08.2014 N 3/5-2406).

Общество с ограниченной ответственностью "ЧОП "ТКС-Щит 1" (далее - заявитель, общество, ООО "ЧОП "ТКС-Щит 1") обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением о признании незаконным действия (бездействия) Управления Министерства внутренних дел России по Оренбургской области (далее - Управление, заинтересованное лицо, Комиссия), выразившегося в не проведении 25.11.2013 периодической проверки работников юридического лица с особыми уставными задачами - ООО "ЧОП "ТКС-Щит 1" на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств (далее - периодической проверки).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, привлечено Негосударственное образовательное учреждение дополнительного профессионального образования "Учебно-методический центр "Щит" (далее - третье лицо, НОУ ДПО "УМЦ "Щит", учебный центр).

Решением суда первой инстанции заявленные требования общества удовлетворены, оспариваемое бездействие, выразившееся в не проведении периодической проверки признано незаконным.

Не согласившись с принятым решением суда, Управление и третье лицо -НОУ ДПО "УМЦ "Щит", обратились в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционными жалобами, в которых просят отменить решение суда первой инстанции, в связи с неправильным применением норм материального права, принять новый судебный акт, которым отказать в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов апелляционных жалоб ее податели указывают на следующее:

- ООО "ЧОП "ТКС-Щит 1" не является участником спорных правоотношений между и его права действием (бездействием) заинтересованного лица не нарушены. В данном случае правоотношения возникают между физическим лицом - частным охранником, претендующим на подтверждение данного статуса, и органом государственной власти.

- Заявителем не подтвержден факт бездействия Управления, так как частные охранники Курбатов П.Н., Федькин А.В. к членам комиссии по поводу сдачи экзамена не обращались,

- оспариваемым бездействием нормы законодательства не нарушены, поскольку деятельность по проведению периодических проверок федеральным законом не регламентирована, а имеющиеся приказы МВД России не содержат указания на обязанность Комиссии бесплатно обеспечивать частных охранников снаряжением для сдачи периодических проверок,

- судом неверно определен характер отношений по поводу предоставления в аренду снаряжения, необходимого для прохождения проверки, которые являются гражданско-правовыми, возникают между частным охранником и учебным центром, в данном случае НОУ ДПО "УМЦ "Щит", и начинаются до проверки, Управление в них не участвует. Оплата взимается учебным центром не за прохождение проверки, а за аренду стрелкового тира и необходимого для ее прохождения оборудования (огнестрельного оружия, патронов и т.п.) в рамках гражданского договора,

- на Комиссию не возлагается обязанность по инициированию проверок и оплате материальных затрат в связи с ее проведением, у частного охранника есть право самостоятельно избрать образовательное учреждение, в котором проходить проверки из списка аккредитованных, в свою очередь учебный центр не обязан оказывать услуги бесплатно,

- следует различать прием квалификационного экзамена на получение статуса частного охранника, который действительно является бесплатной государственной услугой и прохождение частными охранниками периодических проверок, возмещение затрат по которым не возложено на бюджет (т.2 л.д.115-116).

Заявителем представлены отзывы, в которых отклонены доводы апелляционных жалоб со ссылка на то, что работникам общества - Курбатову П.Н., Федькину А.В., прибывшим для прохождения периодической проверки на стрелковый объект НОУ ДПО "УМЦ "Щит", было отказано в прохождении повторной периодической проверки в связи с невнесением ими платы за предоставленные средства (оружие, патроны, полигон).

Противоправное бездействие Управления выражается в не допуске работников для прохождения повторной периодической проверки по причине невнесения ими оплаты за услуги.

По мнению заявителя, оплата данных услуг со стороны лиц, проходящих проверку, законом не предусмотрена, соответственно, проверка должна проводиться на безвозмездной основе.

Стороны, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте слушания дела на интернет-сайте суда, заявитель, а также третье лицо явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили. В отсутствие возражений представителя заинтересованного лица, в соответствии со статьями 123, 156, 159 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие не явившихся представителей.

Законность и обоснованность судебного акта проверена судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, ООО "ЧОП "ТКС-Щит 1" зарегистрировано в качестве юридического лица, занимается оказанием охранных услуг, на основании лицензии от 16.08.2006 N 163 на осуществление частной охранной деятельности.

Приказами от 08.10.2013 и 01.09.2013, соответственно, Курбатов П.Н., Федькин А.В. приняты на работу в ООО "ЧОП "ТКС-Щит 1" охранниками по совместительству, с ними заключены трудовые договоры, они имеют удостоверения и свидетельства частных охранников.

По заявлению общества, в адрес его руководителя подразделением лицензионно-разрешительной работы ОВД УМВД России по г. Орску направлены приглашения для прохождения периодической проверки работниками общества: Федькиным А.В., Данашовым М.Б., Курбатовым П.Н., предложено сообщить информацию о дате и объекте, на котором работники будут проходить проверку.

Руководитель общества при получении приглашения согласовал дату прохождения периодической проверки - 25.11.2013 с руководителем учебного центра.

Приказом от 02.09.2013 НОУ ДПО "УМЦ "Щит" определена стоимость услуг по предоставлению учебно-материальной базы учебного центра для проведения периодических проверок частных охранников в размере 1250 рублей, для повторной сдачи - 850 рублей.

По утверждению заявителя, указанные работники общества 25.11.2013 прибыли для прохождения периодической проверки (стрельбы) на стрелковый объект НОУ ДПО "УМЦ "Щит". Однако комиссией по периодическим проверкам Управления до стрельб допущены не были в связи с невнесением ими либо обществом платы учебному центру.

Допрошенные в судебном заседании суда первой инстанции в качестве свидетелей работники общества Федькин А.В., Курбатов П.Н., сообщили, что 25.11.2013 прибыли на стрелковый объект НОУ ДПО "УМЦ "Щит", где им стало известно, что для прохождения периодической проверки необходимо заключить договор с учебным учреждением и заплатить денежные средства. Договор ими не заключался, деньги в кассу учебного центра не вносились.

Полагая, что бездействие Управления Министерства внутренних дел России по Оренбургской области, выразившееся в не проведении 25.11.2013 периодической проверки работников ООО "ЧОП "ТКС-Щит 1", нарушает права и законные интересы заявителя в экономической сфере, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением по настоящему делу.

Удовлетворяя требования заявителя, суд первой инстанции пришел к выводу, что взимание с общества или его работников при прохождении проверки платы по возмещению материальных затрат является незаконным, нарушает права и интересы общества, что выражается в невозможности допуска к работе охранника, не прошедшего проверку.

Дав правовую оценку материалам дела, доводам апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической.

При этом, согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемых ненормативного правового акта, решения, действия закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа надлежащих полномочий на принятие оспариваемых ненормативных правовых актов, решений, совершение оспариваемых действий, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий, возлагается на орган, который принял акт, решение, совершил действия. Заявитель доказывает нарушение своих прав и законных интересов.

Правовые основы частной охранной деятельности определены Конституцией Российской Федерации, Законом Российской Федерации от 11.03.1992 N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" (далее Закон N 2487-1), другие законы и иные правовые акты Российской Федерации.

Статьей 1 Закона N 2487-1 частная детективная и охранная деятельность определена как оказание на возмездной договорной основе услуг физическим и юридическим лицам, имеющими специальное разрешение (лицензию) органов внутренних дел организациями и индивидуальными предпринимателями в целях защиты законных прав и интересов своих клиентов.

Согласно ст. 1.1 Закона N 2487-1 частный охранник - гражданин Российской Федерации, достигший восемнадцати лет, прошедший профессиональное обучение для работы в качестве частного охранника, сдавший квалификационный экзамен, получивший в установленном настоящим Законом порядке удостоверение частного охранника и работающий по трудовому договору с охранной организацией.

Правовой статус частного охранника определен ст. 11.1 Закона N 2487-1, согласно которой право на приобретение правового статуса частного охранника предоставляется гражданам, прошедшим профессиональное обучение для работы в качестве частного охранника и сдавшим квалификационный экзамен, и подтверждается удостоверением частного охранника. Частный охранник работает по трудовому договору с частной охранной организацией, и его трудовая деятельность регулируется трудовым законодательством и настоящим Законом. Частный охранник в соответствии с полученной квалификацией пользуется предусмотренными настоящим Законом правами только в период выполнения трудовой функции в качестве работника частной охранной организации.

В силу ст. 16 Закона N 2487-1 в ходе осуществления частной охранной деятельности разрешается применять огнестрельное оружие и специальные средства только в случаях и порядке, предусмотренных настоящим Законом.

При этом, данной статьей предусмотрено, что частные охранники обязаны проходить периодические проверки на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и (или) специальных средств. Содержание периодических проверок, порядок и сроки их проведения определяются федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находятся вопросы внутренних дел.

Таким образом, кроме квалификационного экзамена частные охранники обязаны проходить периодические проверки, следовательно, довод апелляционных жалоб о различном правовом регулировании прохождения квалификационного экзамена, дающем право на получение удостоверения частного охранника, и последующих периодических проверок является правильным.

Приказом МВД России от 29.06.2012 N 647 утверждено Положение о проведении органами внутренних дел Российской Федерации периодических проверок частных охранников и работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств (далее - Положение о периодических проверках).

В частности п. 8.2. Положения о периодических проверках предусмотрено проведение периодических плановых проверок - в отношении работников, ранее прошедших первичную периодическую проверку: для охранников 6-го разряда один раз в год, для охранников 5-го, 4-го разряда один раз в 2 года, для остальных категорий работников один раз в год.

Согласно п. 12 Положения о периодических проверках периодическая проверка включает в себя проверку теоретических знаний нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих охранную деятельность, оборот оружия и (или) специальных средств, а также устанавливающих особенности, запреты и ограничения их применения, а также проверку практических навыков применения огнестрельного оружия и (или) специальных средств путем выполнения работниками упражнений практических стрельб из разрешенного к использованию вида и типа огнестрельного оружия и (или) упражнений практического применения специальных средств

Перечень мест, организаций и объектов, задействованных для проведения периодических проверок, устанавливается Комиссией.

Пунктом 22.1 Положения о периодических проверках предусмотрено, что периодические проверки проводятся Комиссией, как правило, на базе негосударственных образовательных учреждений, реализующих программы профессиональной подготовки частных охранников и работников юридических лиц с особыми уставными задачами.

При наличии условий по решению Комиссии проверка теоретических знаний и практических навыков применения специальных средств может быть организована на базе иных организаций, в том числе в органах внутренних дел.

Периодические проверки с использованием служебного и гражданского оружия проводятся Комиссиями, как правило, на базе стрелковых объектов негосударственных образовательных учреждений, занимающихся подготовкой, переподготовкой и повышением квалификации соответствующих категорий работников.

Периодические проверки с использованием огнестрельного оружия могут проводиться Комиссиями на базе стрелковых объектов спортивных организаций.

При отсутствии на территории, обслуживаемой органом внутренних дел, негосударственных образовательных учреждений, заявивших о предоставлении своей материально-технической базы для проведения периодической проверки, указанные проверки по согласованию с Центральной комиссией МВД России могут проводиться Комиссиями на иных стрелковых объектах, подготовленных в соответствии с предъявляемыми к ним требованиями.

Согласно п. 23 Положения о периодических проверках на информационных стендах подразделений лицензионно-разрешительной работы органа внутренних дел, а также в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на официальном сайте территориального органа МВД России на региональном уровне размещаются сведения об организациях и объектах, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, на базе которых Комиссией проводятся периодические проверки, и график работы Комиссии.

Руководитель частной охранной организации или иного предприятия с особыми уставными задачами при получении им или его работником приглашения согласовывает дату прохождения проверки с администрацией образовательного учреждения и стрелкового объекта, на базе которых его работники будут проходить проверку, о чем информирует (указанным в приглашении способом) Комиссию или орган внутренних дел, направивший приглашение, не позднее срока, установленного подпунктом 8.2 настоящего Положения.

Пунктом 25 Положения о периодических проверках предусмотрено, что работник, прибывший на периодическую проверку, должен иметь при себе документ, удостоверяющий его личность, и копию приглашения.

Таким образом, апелляционный суд приходит к выводу, что прохождение проверки требует использования специальных средств (оружия), в том числе расходуемых (патронов, мишеней), а также помещений (стрелкового тира), при этом вопрос о материальном обеспечении такими средствами нормативно не урегулирован.

Следовательно, поскольку бесплатное предоставление государственной услуги в виде приема квалификационного экзамена на приобретение правового статуса частного охранника не распространяется на проведение периодических проверок, которые государственной пошлиной не облагаются, апелляционный суд не может признать нормативно закрепленной обязанность органов внутренних дел обеспечить лиц, проходящих проверку, специальными средствами.

Суд апелляционной инстанции считает не основанными на нормах законодательства выводы суда первой инстанции об обязанности бюджета (в лице Управления), образовательного учреждения или охранной фирмы оплачивать расходы, возникающие у физического лица - частного охранника при прохождении периодической проверки.

Прохождение периодической проверки является элементами профессиональной подготовки частного охранника, расходы по которой несет физическое лицо и которые не могут быть возложены на бюджет, образовательное учреждение или охранную организацию.

Таким образом, лицо, проходящее проверку, должно самостоятельно обеспечить себя необходимыми средствами для ее прохождения, незапрещенными законом способами, то есть с соблюдением законодательства о применении оружия.

Соответственно, возникающие в связи с необходимостью использования огнестрельного оружия и специального помещения отношения между частным охранником и третьим лицом по предоставления в пользование необходимого оборудования носят гражданско-правовой характер, оформляются гражданским договором и не относятся к объекту публичного регулирования.

Доказательств того, что непосредственно управлением, бездействие которого оспаривается заявителем, с лиц, проходящих периодические проверки, взималась плата за ее прохождение, обществом не представлено.

Равно как в материалах дела отсутствуют доказательства, что работники Управления отказали 25.11.2013 Федькину А.В., Курбатову П.Н. в прохождении периодической проверки со ссылкой на невнесение платы.

Следует также учесть, что заявитель не представил доказательств нарушения своих прав и имущественных интересов оспариваемым бездействием Управления, поскольку как уже указывалось субъектом периодических проверок является специальный субъект, наделенный статусом частного охранника, - физическое лицо, обязанность общества оплачивать прохождение проверок своими работниками нормативными правовыми актами, в том числе локальными, не закреплена.

Доводы общества о несении дополнительных расходов в связи с необходимостью найма дополнительных работников, поскольку не прошедшие периодическую проверку работники Федькин А.В., Курбатов П.Н не могли быть допущены к выполнению своих обязанностей, судом апелляционной инстанции отклоняются как основанные на неверном токовании норм права.

Указанные обществом последствия вызваны не оспариваемым бездействием Управления, а тем, что работники общества не выполнили требования законодательства к своей профессиональной подготовке.

Таким образом, поскольку оспариваемые действия (бездействие) Управления не нарушают закон или иной нормативный правовой акт, а также учитывая отсутствие доказательств нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконного возложения на общество каких-либо обязанностей, создания иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности, то суд первой инстанции необоснованно принял решение об удовлетворении заявленного требования.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании ч.4 ст.270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

При указанных обстоятельствах решение суда первой инстанции подлежит отмене на основании п. 3 ч. 2 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, как вынесенное с нарушением норм материального права.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 30.06.2014 по делу N А47-1576/2014 отменить.

В удовлетворении требований общества с ограниченной ответственностью "ЧОП "ТКС-Щит 1" отказать.

Взыскать с общества с ограниченной ответственностью "ЧОП "ТКС-Щит 1" в пользу Негосударственного образовательного учреждения дополнительного профессионального образования "Учебно-методический центр "Щит" судебные расходы по оплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы в сумме 1000 (одна тысяча) рублей.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Е.В. Бояршинова

Судьи

Н.А. Иванова М.Б. Малышев