Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 19 сентября 2014 г. N 10АП-9620/14

г. Москва

19 сентября 2014 г.

Дело N А41-26325/14

Резолютивная часть постановления объявлена 15 сентября 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 19 сентября 2014 года.

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Катькиной Н.Н.,

судей Бархатова В.Ю., Коротковой Е.Н.,

при ведении протокола судебного заседания: Чугуевой Н.Н.,

при участии в заседании:

от дачного некоммерческого партнерства "Новый свет": Кузнецов С.И. по доверенности б/н от 07.02.14;

от администрации Можайского муниципального района Московской области: Евдокимова М.А. по доверенности N 341 от 20.08.14,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу администрации Можайского муниципального района Московской области на решение Арбитражного суда Московской области от 23 июня 2014 года по делу N А41-26325/14, принятое судьей Кулматовым Т.Ш., по заявлению дачного некоммерческого партнерства "Новый свет" к администрации Можайского муниципального района Московской области о признании ненормативного правового акта недействительным,

УСТАНОВИЛ:

Дачное некоммерческое партнерство (ДНП) "Новый свет" обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением о признании недействительным постановления администрации Можайского муниципального района Московской области N 4274-П от 23.12.13 об отмене постановления Можайского муниципального района Московской области N 3123-П от 09.09.13, N 1363-П от 18.06.13 (л.д. 3-7).

Заявление подано в соответствии со статьями 29, 30, 31, 32 Земельного кодекса Российской Федерации, статьями 189, 197-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Решением Арбитражного суда Московской области от 23 июня 2014 года постановление администрации Можайского муниципального района Московской области N 4274-П от 23.12.13 об отмене постановлений администрации Можайского муниципального района Московской области N 3123-П от 09.09.13, N 1363-П от 18.06.13 было признано недействительным (л.д. 55-57).

Не согласившись с вынесенным судебным актом, администрация Можайского муниципального района Московской области обратилась в Десятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, указывая на нарушение судом норм материального права (л.д. 59-64).

В судебном заседании апелляционного суда представитель администрации Можайского муниципального района Московской области поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе, просил решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.

Представитель ДНП "Новый свет" возражал против доводов заявителя апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Законность и обоснованность решения суда проверены апелляционным судом в соответствии со статьями 266-268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Исследовав материалы дела и доводы апелляционной жалобы, заслушав представителей сторон, апелляционный суд полагает, что решение суда первой инстанции подлежит отмене.

Как следует из материалов дела, 26.12.11 ДНП "Новый свет" обратилось в администрацию Можайского муниципального района Московской области с заявлением о предоставлении в аренду сроком на 49 лет земельного участка для дачного строительства площадью 100 000 кв.м., расположенного в границах городского поселения Можайск по адресу: Московская область, Можайский район, д. Ченцово (л.д. 36).

19.01.12 Комиссией администрации Можайского муниципального района Московской области по рассмотрению вопросов, связанных с распоряжением и использованием на территории Можайского района земельных участков, находящихся в муниципальной собственности Можайского района и государственная собственность на которые не разграничена, а также по принятию иных вопросов в сфере земельных отношений, было принято решение о возможности предоставления ДНП "Новый свет" испрашиваемого земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта и с целью обеспечения выбора земельного участка для дачного строительства партнерству было рекомендовано предоставить в администрацию схему расположения и материалы по выбору участка (л.д. 47).

Постановлением администрации Можайского муниципального района Московской области N 323-П от 20.02.13 была утверждена схема расположения земельного участка площадью 100 000 кв.м., находящегося в границах г.п. Можайск по адресу: Московская область, Можайский район, д. Ченцово, на кадастровом плане (карте) территории.

Во исполнение требований статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации информационное сообщение о предоставлении вышеуказанного земельного участка было опубликовано в общественно-политической газете Можайского района "Новая жизнь" 16.03.13 (л.д. 10).

28.03.13 Комиссией администрации Можайского муниципального района Московской области был осуществлен выбор земельного участка, составлен акт выбора (л.д. 11-14).

Названный земельный участок 27.03.13 был поставлен на кадастровый учет, с присвоением ему кадастрового номера 50:18:0010602:549 (л.д. 22).

18.06.13 администрацией Можайского муниципального района Московской области было вынесено постановление N 1363-П "О предварительном согласовании места размещения объекта и утверждении акта о выборе земельного участка, находящегося в границах г.п. Можайск по адресу: Московская область, Можайский район, д. Ченцово, предназначенного для дачного строительства (л.д. 25).

Постановлением N 3123-П от 09.09.13 администрации Можайского муниципального района Московской области ДНП "Новый свет" в аренду был предоставлен земельный участок с кадастровым номером 50:18:0010602:549, находящийся в границах г.п. Можайск по адресу: Московская область, Можайский район, д. Ченцово, вид разрешенного использования "для дачного строительства" (л.д. 26).

На основании указанного постановления 09.09.13 между Комитетом по управлению имуществом администрации Можайского муниципального района Московской области (Арендодатель) и ДНП "Новый свет" (Арендатор) был заключен договор аренды вышеназванного земельного участка N З.2549/2013 (л.д. 17-21).

23.12.13 администрацией Можайского муниципального района Московской области было принято постановление N 4274-П, в соответствии с которым ранее принятые постановления N 3123-П от 09.09.13, N 1363-П от 18.06.13 были отменены, в связи с поступившим заявлением от гражданина, заинтересованного в предоставлении ему указанного земельного участка (л.д. 27).

Полагая указанный ненормативный правовой акт незаконным, ДНП "Новый свет" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции указал, что оснований для отмены ранее вынесенных постановлений у заинтересованного лица не имелось.

Апелляционный суд не может согласиться с выводами суда первой инстанции по следующим основаниям.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно разъяснениям, данным в пункте 1 совместного Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 6/8 от 01.07.96 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", если суд установит, что оспариваемый акт не соответствует закону или иным правовым актам и ограничивает гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, то в соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации он может признать такой акт недействительным.

Пунктом 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 6/8 от 01.07.96 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" разъяснено, что основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. В случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными статьей 12 настоящего Кодекса.

Анализ указанных норм права позволяет сделать вывод о том, что признание ненормативного правового акта недействительным, а также незаконными решений и действий (бездействия) органов возможно при одновременном наличии двух обстоятельств: оспариваемые решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушают права и законные интересы заявителя.

Обращаясь в арбитражный суд с настоящим заявлением, ДНП "Новый свет" указало, что администрация Можайского муниципального района Московской области незаконно отменила постановление о предоставлении партнерству в аренду земельного участка для дачного строительства.

В соответствии со статьей 30 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: 1) без предварительного согласования мест размещения объектов; 2) с предварительным согласованием мест размещения объектов.

В силу пункта 5 указанной статьи предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке: выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 настоящего Кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта; выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета; принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 настоящего Кодекса.

Согласно пункту 1 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты.

Орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению предусмотренного статьей 29 настоящего Кодекса исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями (п. 2 ст. 31 ЗК РФ).

В соответствии с пунктом 4 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства.

Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны (п. 5 ст. 31 ЗК РФ).

Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта (п. 6 ст. 31 ЗК РФ).

Постановлением администрации Можайского муниципального района Московской области N 323-П от 20.02.13 была утверждена схема расположения земельного участка площадью 100 000 кв.м., находящегося в границах г.п. Можайск по адресу: Московская область, Можайский район, д. Ченцово, на кадастровом плане (карте) территории.

18.06.13 администрацией Можайского муниципального района Московской области было вынесено постановление N 1363-П "О предварительном согласовании места размещения объекта и утверждении акта о выборе земельного участка, находящегося в границах г.п. Можайск по адресу: Московская область, Можайский район, д. Ченцово, предназначенного для дачного строительства (л.д. 25).

Между тем, 22.03.13 в администрацию Можайского муниципального района Московской области поступило заявление Листикова И.С. о предоставлении данного земельного участка в аренду.

В соответствии с частью 3 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков под строительство.

По смыслу положений пункта 3 статьи 31 Кодекса об обязательном публичном информировании населения о возможном предоставлении конкретного земельного участка под строительство с предварительным согласованием места размещения заинтересованные лица не лишены возможности подать заявления о предоставлении им того же земельного участка, даже зная о наличии иных претендентов.

Информирование населения и иных лиц производится с целью гарантии их прав на участие в решении вопросов, затрагивающих непосредственно их интересы при предоставлении земельных участков под строительство.

Предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта начинается с выбора земельного участка, процедура которого последовательно урегулирована статьей 31 Кодекса.

При этом, после определения участка, подходящего для строительства того объекта, в отношении которого заинтересованным лицом подано заявление, пункт 3 статьи 31 Кодекса обязывает органы местного самоуправления городских и сельских поселений информировать население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства.

По смыслу данного положения оно призвано обеспечить реализацию гражданами в разумный срок принципов участия в решении вопросов, касающихся прав на землю, а также сочетания интересов общества и отдельных граждан (подпункты 4 и 11 пункта 1 статьи 1 Кодекса). Следовательно, публичное информирование направлено не только на защиту интересов населения в целом, но и конкретных лиц, в том числе возможных претендентов на земельный участок.

На этой стадии населением могут быть заявлены возражения против размещения конкретного объекта, а заинтересованными лицами поданы документы на получение того же участка под застройку объектами аналогичного или иного назначения, для чего должен быть определен разумный срок реагирования на соответствующую информацию.

Исходя из системного толкования предусмотренных статьей 31 Кодекса стадий и условий выбора земельного участка под строительство, акт о выборе земельного участка может быть оформлен конкретному лицу только после такого публичного информирования.

При этом Кодекс не ограничивает существование указанного права во времени моментом обращения первого из заинтересованных лиц с заявлением в орган местного самоуправления и не устанавливает каких-либо критериев приоритета или отбора при множественности претендентов.

Однако порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в случае, если на данный земельный участок претендуют нескольких лиц, Кодексом не урегулирован. Поскольку участок можно предоставить только одному из претендентов, это лицо необходимо определить, что невозможно сделать по правилам выбора земельного участка, предусмотренным статьей 31 Кодекса, и в рамках процедуры предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта.

Поэтому в такой ситуации право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Кодекса. Такой способ предоставления земельных участков отвечает принципу сочетания интересов общества и конкретных граждан, закрепленному в пункте 11 статьи 1 Кодекса, а также позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка конкретному лицу.

В нарушение указанных норм права торги по вопросу предоставления права аренды земельного участка с кадастровым номером 50:18:0010602:549 не проводились, в связи с чем, учитывая наличие иного претендента на аренду данного земельного участка, апелляционный суд приходит к выводу о том, что администрацией Можайского муниципального района Московской области был нарушен порядок предоставлении в аренду земельного участка для строительства.

Кроме того, спорный земельный участок был предоставлен под дачное строительство.

В соответствии с пунктом 2 статьи 81 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства предоставляются гражданам и их объединениям из земель сельскохозяйственного назначения в порядке, установленном данным Кодексом и Федеральным законом о крестьянском (фермерском) хозяйстве.

Согласно пункту 1 статьи 14 Федерального закона N 66-ФЗ от 15.04.98 "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" орган местного самоуправления по месту жительства заявителей в соответствии с потребностью в земельных участках и с учетом пожеланий граждан ходатайствует перед органом местного самоуправления, в ведении которого находится фонд перераспределения земель, о выборе (предварительном согласовании) соответствующих земельных участков.

В соответствии с пунктом 2 названной статьи орган, в ведении которого находится фонд перераспределения земель, с учетом схем зонирования территорий для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений предлагает варианты предоставления земельных участков или дает заключение о невозможности предоставить земельные участки.

В пункте 1 статьи 80 Земельного кодекса Российской Федерации определено, что фонд перераспределения земель создается в целях перераспределения земель для сельскохозяйственного производства, создания и расширения крестьянских (фермерских) хозяйств, личных подсобных хозяйств, ведения садоводства, животноводства, огородничества, сенокошения, выпаса скота в составе земель сельскохозяйственного назначения.

Фонд перераспределения земель формируется за счет земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, поступающих в этот фонд в случае приобретения Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием права собственности на земельный участок по основаниям, установленным федеральными законами, за исключением случаев приобретения права собственности на земельный участок, изъятый для государственных или муниципальных нужд (п. 2 ст. 80 ЗК РФ).

Таким образом, выбор и предоставление земельного участка для целей ведения дачного хозяйства осуществляются из формируемого органом местного самоуправления фонда перераспределения земель сельскохозяйственного назначения.

Из материалов настоящего дела следует, что земельный участок с кадастровым номером 50:18:0010602:549 отнесен к категории земель - земли населенных пунктов, не входит в состав фонда перераспределения земель сельскохозяйственного назначения, и не может быть включена в этот фонд, поскольку относится к землям населенного пункта.

Следовательно, у администрации не имелось оснований для предоставления соответствующего земельного участка под испрашиваемые цели.

В силу пункта 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.03 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 48 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

Учитывая выявленные при принятии постановлений N 3123-П от 09.09.13, N 1363-П от 18.06.13 нарушения, администрация Можайского муниципального района Московской области правомерно в порядке самоконтроля отменила указанные ненормативные правовые акты.

При таких обстоятельствах у суда первой инстанции не имелось оснований для удовлетворения заявленных требований, в связи с чем обжалуемый судебный акт подлежи отмене.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 2 статьи 269, пунктом 1 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Московской области от 23 июня 2014 года по делу N А41-26325/14 отменить.

В удовлетворении заявления ДНП "Новый свет" отказать.

Председательствующий

Н.Н. Катькина

Судьи

В.Ю. Бархатов Е.Н. Короткова