Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 октября 2014 г. N 12АП-8803/14

г. Саратов

08 октября 2014 г.

Дело N А12-20800/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 01 октября 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 08 октября 2014 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Акимовой М.А.,

судей Александровой Л.Б., Луговского Н.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Качаевой Е.А.,

при участии в судебном заседании представителя прокуратуры Саратовской области Королева Д.В., служебное удостоверение ТО N 138564,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу министерства экономики, внешнеэкономических связей и инвестиций Волгоградской области (400131, г. Волгоград, ул. Новороссийская, д. 15, ОГРН 1023403445075, ИНН 3444067813)

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 04 августа 2014 года по делу N А12-20800/2014 (судья Смагоринская Е.Б.)

по заявлению прокуратуры Волгоградской области (400131, г. Волгоград, пр-т им. В.И. Ленина, д. 8, ОГРН 1033400323560, ИНН 3444048120)

к министерству финансов Волгоградской области (400066, г. Волгоград, ул. Порт-Саида, д. 7, ОГРН 1063444006922, ИНН 3444130624)

заинтересованное лицо: министерство экономики, внешнеэкономических связей и инвестиций Волгоградской области (400131, г. Волгоград, ул. Новороссийская, д. 15, ОГРН 1023403445075, ИНН 3444067813)

об оспаривании постановления о прекращении дела об административном правонарушении,

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Волгоградской области обратилась прокуратура Волгоградской области (далее - заявитель, прокуратура) с заявлением о признании незаконным и об отмене постановления министерства финансов Волгоградской области (далее - административный орган, министерство) от 27 мая 2014 года N 06-06-23/12 о прекращении производства по делу об административном правонарушении в отношении министерства экономики, внешнеэкономических связей и инвестиций Волгоградской области (далее - министерство экономики) по статье 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Решением суда заявленные требования удовлетворены. Оспоренное постановление признано незаконным и отменено.

Министерство экономики не согласилось с принятым решением и обратилось в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, отказав в удовлетворении заявленных требований.

Прокуратура и административный орган возражают против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзывах.

Административный орган, министерство экономики явку представителей в судебное заседание не обеспечили. О дате, времени и месте рассмотрения жалобы извещены надлежащим образом, согласно требованиям статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, что подтверждено уведомлением о вручении почтового отправления N 410031 74 95646 0, N410031 74 95645 3. Информация о дате, времени и месте судебного заседания размещена на официальном сайте Двенадцатого арбитражного апелляционного суда 12 сентября 2014 года, 25 сентября 2014 года, что подтверждено отчётом о публикации судебных актов на сайте. Министерством экономики заявлено ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя. Судом ходатайство удовлетворено. В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц.

Исследовав материалы дела, заслушав представителя прокуратуры, арбитражный суд апелляционной инстанции пришёл к выводу, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что прокуратурой проведена проверка соблюдения министерством экономики законодательства о развитии и поддержке малого и среднего предпринимательства.

В ходе проверки выявлено, что министерство экономики, возместив в нарушение пункта 1.6 Положения о субсидировании субъектов малого и среднего предпринимательства, утверждённого постановлением Администрации Волгоградской области от 13 июля 2009 года N 246-п (далее - Положение), по заявке от 26 ноября 2013 года N 1266 на оплату расходов затраты, произведённые ООО "Эконекс" в 2011 году, в сумме 27,263 тыс. рублей, допустило нецелевое расходование бюджетных средств.

Прокуратура квалифицировала допущенные нарушения по статье 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

16 мая 2014 года прокуратурой вынесено постановление о возбуждении производства об административном правонарушении (т.1 л.д.13-17). Министерство экономики извещено надлежащим образом о дате, времени и месте вынесения указанного постановления (т.1 л.д.99-100).

27 мая 2014 года административный орган, рассмотрев направленные прокуратурой материалы, установил факт нецелевого использования средств областного бюджета и вину министерства экономики, вместе с тем, применил положения статьи 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, признал правонарушение малозначительным и освободил министерство экономики от административной ответственности, объявив устное замечание (т.1 л.д.114-122).

Прокуратура с указанным постановлением не согласилась и обратилась в Арбитражный суд Волгоградской области с требованием о признании его незаконным и о его отмене.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, пришёл к выводу об отсутствии оснований для признания рассматриваемого правонарушения малозначительным.

Апелляционный суд считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

В статье 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена ответственность за нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определённым законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, на цели, не соответствующие целям, определённым договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния.

Объективной стороной данного правонарушения является использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определённым в утверждённом бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо в ином документе, являющемся основанием для получения бюджетных средств.

Любые действия, приводящие к направлению предусмотренных бюджетом средств на цели, не обозначенные при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

В силу статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административным правонарушением признаётся противоправное, виновное действие (бездействие) юридического лица, за которое Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Юридическое лицо признаётся виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

В соответствии со статьёй 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, при малозначительности совершённого административного правонарушения могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Согласно пункту 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учётом характера совершённого правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.

В пунктах 18, 18.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" предусмотрено, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения.

Квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится применительно к обстоятельствам конкретного совершённого лицом деяния.

По смыслу статьи 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях оценка малозначительности деяния должна соотноситься с характером и степенью общественной опасности, причинением вреда либо угрозой причинения вреда личности, обществу или государству.

В рассматриваемом случае существенная угроза охраняемых правоотношений заключается в пренебрежительном отношении органа власти к исполнению своих публично-правовых обязанностей.

Из материалов дела следует, что именно пренебрежительное отношение министерства экономики к исполнению своих публично-правовых обязанностей привело к нецелевому расходованию бюджетных средств.

Согласно части 1 статьи 4 Закона Волгоградской области от 04 августа 2008 года N 1720-ОД "О развитии малого и среднего предпринимательства в Волгоградской области" и пунктам 1.2, 2.7 Положения о министерстве экономики, внешнеэкономических связей и инвестиций Волгоградской области, утверждённого постановлением Губернатора Волгоградской области от 22 июня 2012 года N 502, министерство экономики является уполномоченным исполнительным органом государственной власти области в сфере развития малого и среднего предпринимательства.

Министерство экономики выступало государственным заказчиком действовавшей до 14 апреля 2014 года долгосрочной областной целевой программы "Развитие и поддержка малого и среднего предпринимательства в Волгоградской области" на 2013-2017 годы, утверждённой постановлением Правительства Волгоградской области от 20 мая 2013 года N 243-п, что в силу пункта 3.1 Порядка разработки, формирования и реализации долгосрочных областных целевых программ, утверждённого постановлением Администрации Волгоградской области от 13 октября 2008 года N 88-п (утратившего силу 07 апреля 2014 года) возлагало на него обязанность обеспечивать эффективное использование средств и нести ответственность за реализацию программных мероприятий.

В силу пункта 15.2 Положения в случае несоответствия представленного заявителем расчёта размера субсидии требованиям Положения министерство экономики представляет на рассмотрение комиссии уточнённый расчёт размера субсидии.

Комиссия на основании представленных субъектами малого и среднего предпринимательства документов коллегиально принимает решение о предоставлении субсидии или об отказе в её предоставлении (пункт 15.3 Положения).

В соответствии с пунктом 15.5 Положения на основании решения комиссии, исходя из очерёдности подачи запросов, министерство экономики формирует сводный реестр субъектов малого и среднего предпринимательства на перечисление субсидии и направляет его в министерство.

Из материалов дела следует, что уточнённый расчёт размера субсидии для ООО "Эконекс" министерством экономики к заседанию комиссии по поддержке субъектов малого и среднего предпринимательства Волгоградской области (далее - комиссия) не представлялся. Следовательно, орган власти не проверил обоснованность произведённого ООО "Эконекс" вычисления. При рассмотрении документов комиссией 6 из 16 её членов являлись сотрудниками министерства экономики и голосовали "за" возмещение части затрат, связанных с участием в выставочно-ярмарочных мероприятиях, ООО "Эконекс". Министерство экономики также не воспользовалось имеющейся возможностью перепроверить основания начисления субсидии ООО "Эконекс" по договорам, заключённым в 2011 году, и обнаружить обстоятельства, препятствующие выполнению решения коллегиального органа. Заседание комиссии, на котором рассматривались поданные ООО "Эконекс" документы, состоялось 14 ноября 2013 года, соглашение на предоставление министерством из средств областного бюджета субсидии ООО "Эконекс" заключено 21 ноября 2013 года.

Каких-либо уважительных причин, объясняющих бездействие органа исполнительной власти, министерством экономики не указано.

При таких обстоятельствах суды обеих инстанций пришли к выводу о наличии пренебрежительного отношения министерства экономики к исполнению своих публично-правовых обязанностей, то есть к выводу о фактическом их неисполнении, об отношении к ним без должного внимания.

Прекращая производство по делу об административном правонарушении на основании статьи 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, министерством сделан вывод об отсутствии негативных материальных последствий в результате совершения правонарушения. По мнению министерства, цель - субсидирование субъектов малого и среднего предпринимательства по мероприятию "Субсидирование части затрат, связанных с участием в выставочно-ярмарочных мероприятиях, реализующим инновационную продукцию" министерством экономики достигнута. Административный орган сослался на небольшой размер нецелевого использования средств субсидии (5,7 % от общей суммы субсидий, предоставленных органом власти в 2013 году субъектам предпринимательства по указанному мероприятию долгосрочной областной целевой программы "Развитие и поддержка малого и среднего предпринимательства" на 2013-2017 годы).

Указанные выводы министерства верно признаны судом первой инстанции необоснованными.

Согласно пункту 2 долгосрочной областной целевой программы "Развитие и поддержка малого и среднего предпринимательства" на 2013-2017 годы, цель программных мероприятий - создание благоприятных условий для устойчивого функционирования и развития малого и среднего предпринимательства в Волгоградской области.

Целевые показатели и индикаторы, характеризующие степень достижения результатов программы, приведены в приложении 2 к ней, и среди них отсутствует такой показатель как соблюдение уровня финансирования мероприятий.

Таким образом, совершённое министерством экономики правонарушение с учётом реализации им публично-властных функций не может быть признано малозначительным только ввиду незначительной суммы нецелевого расходования средств областного бюджета, а вывод министерства о достижении цели долгосрочной областной целевой программы "Развитие и поддержка малого и среднего предпринимательства" на 2013-2017 годы в рамках субсидирования части затрат, связанных с участием в выставочно-ярмарочных мероприятиях, не соответствует положениям программы.

Выводу министерства о том, что совершённое министерством экономики правонарушение не привело и не могло привести к ухудшению качества услуг, предоставляемых министерством экономики субъектами малого и среднего предпринимательства, судом первой инстанции дана надлежащая оценка.

Из материалов дела следует, что в качестве претендентов - заявителей на получение субсидии на возмещение части затрат, связанных с участием в выставочно-ярмарочных мероприятиях, в том числе реализующим инновационную продукцию, названы 24 хозяйствующих субъекта, 19 из которых отказано в связи с исчерпанием лимитов средств бюджета, предусмотренных для финансирования этого мероприятия в 2013 году.

Согласно пункту 4.3 протокола от 14 ноября 2013 года N 01-13 заседания комиссии, ООО "ТД ГраСС" по договору от 19 октября 2012 года N 01 затраты возмещены только частично (в сумме 16 889 рублей) в пределах лимитов имеющихся средств областного бюджета, в то время как общая сумма субсидии, причитающаяся хозяйствующему субъекту, составляла 42 377 рублей.

Таким образом, ввиду неправомерного перечисления министерством экономики средств областного бюджета в сумме 27263 рублей ООО "Эконекс", ООО "ТД ГраСС" недополучена субсидия в размере 25 488 рублей.

Опрошенный в прокуратуре представитель ООО "ТД ГраСС" пояснил, что юридическое лицо оценивает недополученную сумму субсидии как имеющую существенное значение для осуществления его хозяйственной деятельности.

В апелляционной жалобе министерством экономики факт существенного для ООО "ТД ГраСС" значения недополучения субсидии, а также законность допроса представителя ООО "ТД ГраСС" поставлены под сомнение. Однако, у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания для признания указанного обстоятельства недоказанным, а допроса незаконным.

Кроме того, остаток средств областного бюджета в размере 1 775 рублей должен был быть предоставлен министерством экономики в виде субсидии следующему заявителю, отвечающему условиям Положения, ООО "Монолит-бетон".

Таким образом, судом первой инстанции сделан обоснованный вывод о нарушении прав двух хозяйствующих субъектов на получение субсидии в размере, определяемом в соответствии с Положением, нецелевым использованием министерством экономики средств областного бюджета при субсидировании ООО "Эконекс".

В оспоренном постановлении министерство также ссылается на то, что на момент рассмотрения дела об административном правонарушении средства полученной субсидии в сумме 27263 рублей в соответствии с платёжным поручением от 19 мая 2014 года N 100 возвращены ООО "Эконекс" в областной бюджет, то есть ущерб, причинённый областному бюджету, возмещён.

Вместе с тем, согласно пункту 21 постановления постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", пункту 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", такие обстоятельства, как добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причинённого ущерба, не являются обстоятельствами, характеризующими малозначительность правонарушения.

Судом первой инстанции также установлено, что министерством экономики в 2013 году допущены иные нарушения бюджетного законодательства при выполнении мероприятий долгосрочной областной целевой программы "Развитие и поддержка малого и среднего предпринимательства" на 2013-2017 годы.

По мнению министерства экономики, изложенному в апелляционной жалобе, данные обстоятельства не имеют отношения к рассматриваемому делу.

Суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что указание на них не привело к принятию судом первой инстанции незаконного решения.

На основании изложенного суд апелляционной инстанции полагает, что в рассматриваемом случае освобождение лица от ответственности не оправдано, противоречило бы требованиям статей 1.2 и 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и способствовало бы распространению в обществе правового нигилизма.

Согласно части 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

Довод апелляционной жалобы о привлечении к административной ответственности министра экономики Лагутиной Э.В. несостоятелен, поскольку в силу части 3 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях привлечение к административной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.

Доводы министерства экономики о неправомерном обращении прокурора в арбитражный суд с заявлением об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении и отмене оспоренного постановления основаны на неверном толковании правовых норм.

В рассматриваемом случае прокурор обратился как участник производства по делу об административном правонарушении в порядке главы 25 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 30.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, не вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и (или) последующие решения вышестоящих инстанций по жалобам на это постановление могут быть опротестованы прокурором в порядке и в сроки, установленные статьями 30.1, 30.2, частями 1 и 3 статьи 30.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Суд первой инстанции, рассматривая по существу дело, принял во внимание положения пункта 3 части 1 статьи 25.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, согласно которым прокурор в пределах своих полномочий вправе приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные Федеральным законом действия.

Согласно части 1 статьи 207 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дела об оспаривании решений государственных органов, иных органов, должностных лиц, уполномоченных в соответствии с Федеральным законом рассматривать дела об административных правонарушениях, о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным арбитражным процессуальным законодательством, с особенностями, установленными в главе 25 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и федеральном законе об административных правонарушениях.

Одной из таких особенностей является предусмотренная частью 1 статьи 30.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях возможность принесения прокурором протеста на не вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении в порядке и в сроки, установленные статьями 30.1 - 30.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Таким образом, все имеющие значение для правильного и объективного рассмотрения дела обстоятельства выяснены судом первой инстанции, всем представленным доказательствам дана правовая оценка. Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не могут служить основаниями для отмены принятого решения.

Апелляционный суд считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, оснований для его отмены не имеется. Апелляционную жалобу следует оставить без удовлетворения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 04.08.2014 по делу N А12-20800/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объёме через арбитражный суд первой инстанции, принявший решение, в порядке, предусмотренном статьями 275-276 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

М.А. Акимова

Судьи

Л.Б. Александрова Н.В. Луговской