Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 14 октября 2014 г. N 07АП-7328/14

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 17 февраля 2015 г. N Ф04-14668/14 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Томск

14 октября 2014 г.

Дело N А67-1618/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 07 октября 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 14 октября 2014 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ходыревой Л.Е.,

судей: Кривошеиной С.В., Павлюк Т.В.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Лачиновой К.А. с применением средств аудиозаписи

при участии в заседании:

от заявителя Шипачева Ю.В. по доверенности от 28.07.2014 года N 18, Стегний В.В. по доверенности от 10.01.2014 года N 2

от ответчика Щеглов Д.В. по доверенности от 26.02.2014 года N 1083

от третьего лица Шипачева Ю.В. по доверенности от 01.03.2014 года

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Закрытого акционерного общества "Дворец зрелищ и спорта" на решение Арбитражного суда Томской области от 19 июня 2014 года по делу N А67-1618/2014 (судья Сулимская Ю.М.)

по заявлению Закрытого акционерного общества "Дворец зрелищ и спорта" (ОГРН 1027000897945, ИНН 7018024132) к Администрации Города Томска (ОГРН 1037000087706, ИНН 7017004461)

с привлечением в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, ООО "Лидер-Инвест" (ИНН 7017330970, ОГРН 1137017010536)

о признании недействительным постановления от 26.02.2014 года N 151,

УСТАНОВИЛ:

Закрытое акционерное общество "Дворец зрелищ и спорта" (далее - ЗАО "ДЗиС", Общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Томской области с заявлением к Администрации Города Томска (далее - Администрация, ответчик) о признании недействительным постановления от 26.02.2014 г. N 151 "О проведении публичных слушаний по внесению изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск" в отношении функциональных и территориальных зон в отношении территории в районе ул. Красноармейской (Дворец спорта)".

Решением Арбитражного суда Томской области от 19 июня 2014 года заявленное требование оставлено без удовлетворения.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, ЗАО "ДЗиС" обратилось в апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение Арбитражного суда Томской области отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявления по следующим обстоятельствам:

- основания для внесения изменений в правила землепользования и застройки на момент вынесения оспариваемого постановления отсутствовали, поскольку для этого должна быть общественно - значимая проблема;

- назначение публичных слушаний по установлению зоны Р-1/1 не могло быть произведено до решения в судебном порядке в рамках дела А67-758/2014, поскольку наличие санитарной зоны препятствует установлению зоны Р-1/1; законность постановления должна определяться на момент его издания, а не исходя из общего подхода Администрации к реализации установления зоны Р-1/1;

- судом не установлен инициатор предложения о внесении изменений в Генеральный план Города Томска и Правила землепользования;

- на публичные слушания выносился проект Решения Думы, касающийся не только внесения изменений в Правила землепользования и застройки относительно функциональной зоны земельного участка, принадлежащего Обществу, но и о внесении изменений в Генеральный план г. Томска; оспариваемое постановление является неразрывной частью процедуры по внесению изменений в Генеральный план и Правила землепользования; вопрос на публичном слушании напрямую затрагивает дельнейшую судьбу земельного участка, находящегося в собственности заявителя, лишая возможности его использования, без учета мнения собственника.

Подробно доводы подателя изложены в апелляционной жалобе, а также в дополнительных пояснениях, согласно которым Общество ссылается на нарушение процедуры принятия оспариваемого постановления, что лишило Общество права на внесение предложений по готовящимся проектам; текст Постановления является неконкретным и неинформативным

Представитель Администрации в судебном заседании поддержал позицию, изложенную в отзыве на апелляционную жалобу и пояснениях к нему, считая решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Представитель третьего лица поддерживает позицию апеллянта в полном объеме.

Рассмотрение дела откладывалось на основании ст. 158 АПК РФ для представлениями сторонами дополнительных пояснений по вопросам суда, возникшим в ходе судебного разбирательства. После отложения произведена замена состава суда на основании соответствующего определения от 06.10.2014 года в порядке п. 2 ч. 3 ст. 18 АПК РФ; отводы составу суда не заявлены; рассмотрение апелляционной жалобы произведено с самого начала в силу ч.5 ст. 18 АПК РФ.

Проверив материалы дела в порядке ст. 268 АПК РФ, изучив доводы апелляционной жалобы, пояснений к ней, отзыва на апелляционную жалобу и пояснений к нему, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции считает решение суда первой инстанции не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что ЗАО "ДЗиС" владеет на праве собственности земельным участком с кадастровыми номером 70:21:0200024:5240, расположенным по адресу: г. Томск, ул. Красноармейская, 126/8, с разрешенным использованием: многоквартирные жилые дома выше 16 этажей, многофункциональные административные, обслуживающие и деловые объекты в комплексе с жилыми зданиями, автостоянки для постоянного хранения индивидуальных легковых автомобилей, автостоянки для временного хранения индивидуальных легковых автомобилей (гостевые, открытые, подземные и полуподземные, многоэтажные), что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права 70-АВ 321083 от 24.08.2012 г., выданным Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Томской области (т.д. 1 л.д. 63).

16.01.2014 г. на заседании комиссии по землепользованию и застройке в ходе обсуждения вопроса о внесении изменений в Генеральный план и в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск" в отношении территории городских скверов и бульваров (в районе Дворца Спорта (ул. Красноармейская, 126/8) принято решение направить вопрос о внесении изменений в Генеральный план и в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск" в части установления территориальной зоны Р-1/1 в отношении территории городских скверов и бульваров в районе Дворца Спорта (ул. Красноармейская, 126/8) на публичные слушания (т.д. 1 л.д. 85).

25.02.2014 г. Мэром г. Томска издано распоряжение N р 122 "О подготовке проекта о внесении изменений в Генеральный план и в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск" в отношении функциональных и территориальных зон в отношении территорий в районе ул. Красноармейская (Дворец спорта) (т.д. 1 л.д. 86).

26.02.2014 г. Администрацией г. Томска принято Постановление N 151 "О проведении публичных слушаний по внесению изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск" в отношении функциональных и территориальных зон в отношении территории в районе ул. Красноармейской (Дворец спорта)" (далее - Постановление N 151 от 26.2014 г.).

Как следует из п.1 Постановления N 151 от 26.2014 г., Мэр г. Томска указал провести публичные слушания на территории муниципального образования "Город Томск" по внесению изменений в Генеральный план и в Правила землепользования и застройки в период с 27.02.2014 г. по 28.04.2014 г. по обсуждению проекта решения Думы Города Томска "О внесении изменений в Генеральный план и в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск", утвержденные решением Думы города Томска от 27.11.2007 г. N 687" в отношении функциональных и территориальных зон в отношении территории в районе ул. Красноармейская (Дворец спорта), согласно приложению.

Посчитав, что вынесенное Постановление от 26.02.2014 г. N 151 незаконно, нарушает права и законные интересы заявителя в области предпринимательской и иной экономической деятельности, ЗАО "ДЗиС" обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Принимая судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое Постановление от 26.02.2014 г. N 151 принято в пределах предоставленных ответчику полномочий, нарушение прав и законных интересов ЗАО "ДЗиС" в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности отсутствует.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводами суда первой инстанции, при этом исходит из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не только не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, но и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В соответствии с пунктом 6 совместного постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 6 и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 8 от 01.07.1996 г. основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным, являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

В соответствии с п. 4 ч. 3 ст. 8 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ) к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относится утверждение подготовленной на основе документов территориального планирования городских округов документации по планировке территории.

Как следует из ч.ч. 4, 6 ст. 43 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ, п.4 ст. 50 Устава города Томска (принят решением Думы города Томска от 04.05.2010 г. N 1475, за-регистрировано в Управлении Минюста РФ по Томской области 07.06.2010 г. N RU703010002010001) (далее - Устав г. Томска) Мэр Томска в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами Томской области, настоящим Уставом, нормативными правовыми актами Думы, издает постановления администрации Города Томска по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления Города Томска федеральными законами и законами Томской области, а также распоряжения администрации по вопросам организации работы администрации Города Томска. Мэр Города Томска издает постановления и распоряжения по иным вопросам, отнесенным к его компетенции настоящим Уставом в соответствии с федеральными законами.

Постановлением Мэра города Томска от 29.02.2008 г. N 125 в целях обеспечения реализации Правил землепользования и застройки в городе Томске, утв. решением Думы города Томска от 27.11.2007 г. N 687, на основании ст.ст. 31, 33, 39, 40 ГрК РФ, ст. 2 Закона Томской области от 11.01.2007 г. N 8-ОЗ "О составе и порядке деятельности комиссии по подготовке Правил землепользования и застройки муниципальных образований Томской области", Устава г. Томска, утверждено Положение о комиссии по землепользованию и застройке и ее состава (далее - Положение о комиссии).

В соответствии с п.1 Положения о комиссии Комиссия по землепользованию и застройке является постоянно действующим совещательным органом при Мэре города Томска и формируется в целях обеспечения реализации Правил землепользования и застройки в городе Томске.

Пунктом 3.1 Положения предусмотрено, что к компетенции Комиссии в соответствии с возложенными на нее задачами относятся, в том числе: проведение публичных слушаний в случаях и порядке, определенных статьей 9 Правил; организация и подготовка предложений о внесении изменений в Правила по процедурам статьи 29 Правил, а также проектов местных нормативных правовых актов, иных документов, связанных с реализацией и применением Правил.

Порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения (городского округа) закреплен в ст. 24 ГрК РФ.

В соответствии с п.п. 1-3, 8, 11, 12, 13, 17 ст. 24 ГрК РФ генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа. Решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа. Подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 настоящего Кодекса и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц. Проект генерального плана до его утверждения подлежит в соответствии со статьей 25 настоящего Кодекса обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 настоящего Кодекса. Протоколы публичных слушаний по проекту генерального плана, заключение о результатах таких публичных слушаний являются обязательным приложением к проекту генерального плана, направляемому главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа соответственно в представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа. Представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа с учетом протоколов публичных слушаний по проекту генерального плана и заключения о результатах таких публичных слушаний принимают решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколами и заключением. Внесение изменений в генеральный план осуществляется в соответствии с настоящей статьей и статьями 9 и 25 настоящего Кодекса.

Публичные слушания по проектам генеральных планов городских округов проводятся в соответствии со ст. 28 ГрК РФ. В соответствии с п.п.1-6, 8 ст. 28 ГрК РФ в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства публичные слушания по проектам генеральных планов, в том числе по внесению в них изменений (далее - публичные слушания), с участием жителей поселений, городских округов проводятся в обязательном порядке. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений настоящей статьи. Публичные слушания проводятся в каждом населенном пункте муниципального образования. В случае внесения изменений в генеральный план в отношении части территории поселения или городского округа публичные слушания проводятся с участием правообладателей земельных участков и (или) объектов капитального строительства, находящихся в границах территории поселения или городского округа, в отношении которой осуществлялась подготовка указанных изменений. При проведении публичных слушаний в целях обеспечения всем заинтересованным лицам равных возможностей для участия в публичных слушаниях территория населенного пункта может быть разделена на части. Предельная численность лиц, проживающих или зарегистрированных на такой части территории, устанавливается законами субъектов Российской Федерации исходя из требования обеспечения всем заинтересованным лицам равных возможностей для выражения своего мнения.

В целях доведения до населения информации о содержании проекта генерального плана уполномоченные на проведение публичных слушаний орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа в обязательном порядке организуют выставки, экспозиции демонстрационных материалов проекта генерального плана, выступления представителей органов местного самоуправления, разработчиков проекта генерального плана на собраниях жителей, в печатных средствах массовой информации, по радио и телевидению. Участники публичных слушаний вправе представить в уполномоченные на проведение публичных слушаний орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа свои предложения и замечания, касающиеся проекта генерального плана, для включения их в протокол публичных слушаний. Срок проведения публичных слушаний с момента оповещения жителей муниципального образования о времени и месте их проведения до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и не может быть менее одного месяца и более трех месяцев.

Согласно ч.1 ст.33 ГрК РФ внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном ст.ст.31, 32 ГрК РФ.

Так, в соответствии с п.п. 5-7, 10-13 ст. 31 ГрК РФ решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки принимается главой местной администрации с установлением этапов градостроительного зонирования применительно ко всем территориям поселения, городского округа или межселенной территории либо к различным частям территорий поселения или городского округа (в случае подготовки проекта правил землепользования и застройки применительно к частям территорий поселения или городского округа), порядка и сроков проведения работ по подготовке правил землепользования и застройки, иных положений, касающихся организации указанных работ. Одновременно с принятием решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки главой местной администрации утверждаются состав и порядок деятельности комиссии по под-готовке проекта правил землепользования и застройки (далее - комиссия).

Глава местной администрации не позднее, чем по истечении десяти дней с даты принятия решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки обеспечивает опубликование сообщения о принятии такого решения в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещение указанного сообщения на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети "Интернет". Сообщение о принятии такого решения также может быть распространено по радио и телевидению.

По результатам указанной в части 9 настоящей статьи проверки орган местного самоуправления направляет проект правил землепользования и застройки главе муниципального образования или в случае обнаружения его несоответствия требованиям и документам, указанным в части 9 настоящей статьи, в комиссию на доработку. Глава муниципального образования при получении от органа местного самоуправления проекта правил землепользования и застройки принимает решение о проведении публичных слушаний по такому проекту в срок не позднее чем через десять дней со дня получения такого проекта.

Публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся комиссией в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьей 28 настоящего Кодекса и с частями 13 и 14 настоящей статьи. Продолжительность публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки составляет не менее двух и не более четырех месяцев со дня опубликования такого проекта.

При этом, как следует из п.2 ст. 33 ГрК РФ основаниями для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки являются: 1) несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схеме территориального планирования муниципального района, возникшее в результате внесения в такие генеральные планы или схему территориального планирования муниципального района изменений; 2) поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.

В соответствии с п.3 ст. 33 ГрК РФ предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в комиссию направляются: 1) федеральными органами исполнительной власти в случаях, если правила землепользования и застройки могут воспрепятствовать функционированию, размещению объектов капитального строительства федерального значения; 2) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, если правила землепользования и застройки могут воспрепятствовать функционированию, размещению объектов капитального строительства регионального значения; 3) органами местного самоуправления муниципального района в случаях, если правила землепользования и застройки могут воспрепятствовать функционированию, размещению объектов капитального строительства местного значения; 4) органами местного самоуправления в случаях, если необходимо совершенствовать порядок регулирования землепользования и застройки на соответствующих территории поселения, территории городского округа, межселенных территориях; 5) физическими или юридическими лица-ми в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил земле-пользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и за-конные интересы граждан и их объединений.

Исходя из изложенного, общая процедура внесения таких изменений заключается в следующем: поступление в комиссию по землепользованию и застройке предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки (п.3 ст.33 ГрК РФ); подготовка комиссией по землепользованию и застройке заключения по поступившему предложению, содержащего рекомендации для главы местной администрации по варианту решения относительно вопроса о внесении изменений (п.4 ст.33 ГрК РФ); принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта о внесении изменений в правила землепользования и застройки (п.5 ст.33 ГрК РФ); проверка проекта о внесении изменений в правила землепользования и застройки на соответствие предъявляемым к нему требованиям (п.9 ст.31 ГрК РФ); проведение публичных слушаний по проекту о внесении изменений в правила землепользования и застройки (п.11 ст.31 ГрК РФ); направление проекта о внесении изменений в правила землепользования и застройки после публичных слушаний на утверждение в представительный орган местного самоуправления (п.16 ст.31 ГрК РФ); утверждение проекта о внесении изменений в правила землепользования и застройки представительным органом местного самоуправления (п.2 ст.32 ГрК РФ).

Согласно п.1 ст. 34 Устава г. Томска Мэр Города Томска является главой муниципального образования, высшим должностным лицом Города Томска, наделяется настоящим Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В силу п. 1.1. ст. 35, п. 1.1. ст. 36 Устава г. Томска, Мэр Города Томска действует без доверенности от имени муниципального образования "Город Томск", от имени администрации Города Томска.

В соответствии с ч.2 ст.28, ч.12 ст.31 ГрК РФ публичные слушания по проектам о внесении изменений в генеральный план и в правила землепользования и застройки проводятся в порядке, установленном уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления.

Решением Думы г. Томска от 31.01.2006 г. N 70 утверждено Положение о порядке организации и проведения публичных слушаний в городе Томске (далее - Положение о публичных слушаниях).

В соответствии с п.п. 3-5, 9, 10, 21, 22, 27 Положения о публичных слушаниях, целью публичных слушаний являются выяснение и учет мнения населения города Томска по вопросам местного значения при принятии муниципальных правовых актов. Публичные слушания проводятся в случаях, определенных Уставом города Томска и настоящим Положением, на основании соответствующих решений Думы города Томска или правовых актов Мэра города Томска. Публичные слушания проводятся по инициативе населения города Томска, Думы города Томска, Мэра города Томска. Решение о проведении публичных слушаний по инициативе Мэра города Томска оформляется правовым актом Мэра города Томска. Организационно-техническое обеспечение проведения открытых слушаний, назначенных решением Думы, возлагается на аппарат Думы города Томска, а по публичным слушаниям, назначенным Мэром Томска, - на администрацию города Томска.

Не позднее, чем за десять дней до проведения публичных слушаний решение Думы (правовой акт Мэра города Томска) о проведении публичных слушаний подлежит официальному опубликованию в установленном порядке. В решении Думы (правовом акте Мэра города) о проведении публичных слушаний в обязательном порядке указываются время и место проведения публичных слушаний, наименование муниципального правового акта, по которому проводятся публичные слушания, должностные лица, ответственные за организацию и проведение публичных слушаний, а в случае проведения публичных слушаний на части территории городского округа - населенные пункты (или границы территории), в которых проводятся публичные слушания.

Открывает и ведет публичные слушания, исполняя обязанности председательствующего, председатель Думы города Томска или Мэр города Томска соответственно. Председатель Думы (Мэр города Томска) вправе поручить исполнение обязанностей председательствующего на публичных слушаниях своему заместителю.

При этом, как следует из п.п. 43-45 Положения о публичных слушаниях, по проекту генерального плана городского округа, проекту правил землепользования и застройки и другим вопросам, по которым проведение публичных слушаний предусмотрено Градостроительным кодексом РФ, публичные слушания проводятся по инициативе Мэра города на основании изданного им правового акта. В случаях, когда в соответствии с Градостроительным кодексом РФ проведение публичных слушаний является обязательным, Мэр города Томска обязан принять решение о проведении публичных слушаний в сроки, установленные Градостроительным кодексом РФ. Для проведения публичных слушаний по проекту генерального плана городского округа, проекту правил землепользования и застройки и других вопросов, по которым проведение публичных слушаний предусмотрено Градостроительным кодексом РФ, правовым актом Мэра города Томска создается постоянно действующая комиссия, осуществляющая подготовку и проведение публичных слушаний. Полномочия комиссии и порядок ее деятельности определяются Положением о комиссии, утвержденным правовым актом Мэра города в соответствии с Градостроительным кодексом РФ и законами Томской области при создании комиссии. Деятельность комиссии обеспечивается администрацией города Томска.

Судом установлено и материалами дела подтверждено, что Решением Думы г. Томска от 27.11.2007 г. N 687 "О корректировке Генерального плана и об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск" утвержден генеральный план города Томска до 2025 года в границах существующей городской черты.

Из материалов дела следует, что на основании ст.34 Устава г. Томска, ст.ст. 24, 28, 31 ГрК РФ, Положения о публичных слушаниях от 31.01.2006 N 70, Мэром г. Томска вынесено оспариваемое Постановление N 151 от 26.02.2014 г.

В соответствии с п.4 ст. 52 Устава г. Томска орган местного самоуправления, принимающий муниципальные правовые акты, самостоятельно определяет средство (средства) массовой информации, которое (которые) осуществляет официальное опубликование данных документов. Официальным опубликованием считается первое опубликование в одном из средств массовой информации, которому предоставлено право официального опубликования муниципальных правовых актов соответствующего органа местного самоуправления. Порядок определения средств массовой информации для официального опубликования (обнародования) или иного распространения муниципальных правовых актов и иной официальной информации органа местного самоуправления, а также способов такого опубликовании (обнародования) или иного распространения утверждается муниципальным правовым актом соответствующего органа местного самоуправления.

Судом установлено, что данное Постановление опубликовано в Сборнике официальных материалов муниципального образования "Город Томск" (N 8 от 27.02.2014), учрежденным Постановление Мэра города Томска от 13.02.2006 N 66 для официального опубликования муниципальных правовых актов Города Томска, распоряжений и приказов руководителей органов администрации Города Томска, информации о размещении муниципального заказа Города Томска и иной официальной информации (т.д. 1 л.д. 87-89).

Учитывая изложенное, суд правомерно указал, что оспариваемое Постановление N 151 от 26.02.2014 г. вынесено уполномоченным органом в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением установленной формы правового акта; а также опубликовано в предусмотренном действующим законодательством порядке.

При этом, как указано выше, в соответствии с п. 1.1 Положения о комиссии по землепользованию и застройке, утвержденного 29.02.2008 г. N 125, Комиссия является постоянно действующим совещательным органом при Мэре г. Томска.

Учитывая изложенное, на основании перечисленных выше нормативных актов, вопреки доводам апелляционной жалобы относительно отсутствия основания принятия оспариваемого постановления при отсутствии общественно значимой проблемы оценка целесообразности вынесения вопроса на публичные слушания (решение которого без проведения публичных слушаний невозможно), входит в полномочия органов местного самоуправления и осуществляются ими самостоятельно.

Апеллянт ссылается на то, что оспариваемое постановление принято исключительно как инструмент препятствия осуществления юридическим лицом своей деятельности, а равно на отсутствие у административного органа соответствующих полномочий по принятию решения об изменении статуса земельного участка, находящегося в частной собственности, что признается судом апелляционной инстанции несостоятельным.

Публичные слушания являются институтом, призванным обеспечить реализацию принципа учета мнения населения по вопросам, затрагивающим условия его проживания и жизнедеятельности и преследуют своей целью выявить не только коллективное мнение, но и ясно выраженное расхождение во мнениях, имеющих коллективный характер, в том числе не только выработать рекомендации по общественно значимым вопросам, но и получить общественную оценку правового акта. Федеральный законодатель, дабы устранить излишнюю дискреционность властных полномочий, установил перечень случаев, когда проведение публичных слушаний является обязательным и не зависит от усмотрения тех или органов власти или должностных лиц.

В частности, проекты о внесении изменений в генеральные планы и в правила землепользования и застройки подлежат обязательному обсуждению на публичных слушаниях (ч.1 ст.28, ч. 12 ст.31, ч.1 ст.ЗЗ Градостроительного кодекса РФ). В данном случае сами по себе проекты о внесении изменений в генеральный план и в правила землепользования и застройки (независимо от их содержания) расцениваются законодателем как значимые обстоятельства, которые обязательно должны пройти процедуру общественного обсуждения.

Таким образом, само по себе наличие проекта о внесении изменений в Генеральный план и в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск" в отношении функциональных и территориальных зон в отношении территории в районе ул. Красноармейской является общественно-значимым вопросом, по которому должны были состояться публичные слушания.

При этом, судом апелляционной инстанции учитывается следующее.

В соответствии с п.1 ст. 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий, исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Согласно п.2 ст. 1 ГрК РФ, установление функциональных зон является составной частью деятельности по территориальному планированию. В свою очередь, функциональные зоны - это зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (п.5 ст.1 ГрК РФ). В соответствии с п.3 ч.1 ст. 18 ГрК РФ, генеральные планы городских округов отнесены к документам территориального планирования муниципальных образований.

Согласно ст.23 ГрК РФ, которая устанавливает требования к содержанию генерального плана городского округа (в действующей редакции), в настоящее время такой генеральный план должен содержать: карту функциональных зон городского округа (п.4 ч.3); параметры функциональных зон (п.2 ч.4).

Одним из основных предназначений функционального зонирования является создание основы для установления территориальных зон в рамках иного муниципального нормативного правого акта - правил землепользования и застройки (согласно п.8 ст.1 ГрК РФ правила землепользования и застройки - это документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются, в том числе, территориальные зоны). Так, согласно п.2 ч.1 ст.31 ГрК РФ границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Согласно п.6 ст.1 ГрК РФ, градостроительное зонирование - это зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которыми, в свою очередь, устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и эксплуатации объектов капитального строительства, предельные размеры земельных участков, предельные параметры разрешенного строительства и реконструкции, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (п.9 ст.1 ГрК РФ).

Содержание правил землепользования и застройки регламентировано ст. 30 ГрК РФ. В их состав, в том числе, входит карта градостроительного зонирования, на которой отображены границы территориальных зон.

Как следует из положений, предусмотренных п.26 ч.1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", п.1, 3 ч.3 ст. 8 ГрК РФ, утверждение генерального плана городского округа, а также утверждение правил землепользования и застройки являются полномочиями органов местного самоуправлению по решению вопросов местного значения. В соответствии с ч. 17 ст.24, ч.1 ст. 33 ГрК РФ, изменение генерального плана и правил землепользования и застройки осуществляется в том же порядке, что и их утверждение, и, соответственно, также является полномочием органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Данные полномочия органы местного самоуправления осуществляют как органы власти, а не как хозяйствующие субъекты, соответственно принятые во их исполнение акты подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования и всеми лицами (ст.7 ФЗ от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ).

Таким образом, исходя из конституционных принципов органы местного самоуправления самостоятельны как в решении вопроса функционального зонирования территории (в рамках деятельности по утверждению и изменению генерального плана), так и в решении вопроса территориального зонирования (в рамках деятельности по утверждению и изменению правил землепользования и застройки). Данная самостоятельность ограничена только требованиями закона и не связана волеизъявлением сторонних лиц, а также позволяет охватывать при решении указанных вопросов всю территорию соответствующего муниципального образования, а не только ту территорию, на которой отсутствуют земельные участки, находящиеся в частной собственности. Как уже было указано, требования к порядку принятия и содержанию генерального плана и правил землепользования и застройки установлены ГрК РФ (ст.23, 24, 31-34), однако они никак не связывают решение вопросов по функциональному и территориальному зонированию с наличием либо отсутствием прав юридических лиц на земельные участки.

Более того, согласно п.2 ст.7 ЗК РФ, правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Именно в рамках институтов функционального и территориального зонирования, установленных ГрК РФ, определяется правовой режим и разрешенное использование земельных участков. Поскольку функциональное и территориальное зонирование отнесено к полномочиям органов местного самоуправления, решение ими вопросов по установлению и изменению функциональных и территориальных зон само по себе не является нарушением прав собственников земельных участков, в отношении которых устанавливается (изменяется) правовой режим, а является лишь необходимым элементом установления содержания и нормативных пределов данного права.

Как указано в п.2 ст.7 ЗК РФ, правообладатели земельных участков не обладают абсолютной свободой в реализации своего права на использование участка, а лишь вправе выбирать любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий. То есть собственники земельных участков не вправе самостоятельно устанавливать разрешенное использование земельных участков, а вправе лишь выбирать отдельные виды использования из разрешенных в установленном порядке в рамках зонирования территории. Кроме того, в соответствии с пп.2 п.1 ст.40 ЗК РФ, собственник земельного участка вправе использовать свой земельный участок не полностью по своему усмотрению, а в соответствии с разрешенным использованием. Соблюдение разрешенного использования является обязанностью правообладателей земельных участков (ст.42 ЗК РФ). Данные положения земельного законодательства являются одним из главных основ соблюдения основного принципа деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (пп.8 п.1 ст.1 ЗК РФ).

Таким образом, полномочия по решению вопросов об установлении (изменении) функциональных и территориальных зон принадлежат органам местного самоуправления и осуществляются ими на основании и в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства применительно ко всей территории муниципального образования (независимо от того, находятся ли земельные участки в частной собственности или нет). Данные полномочия осуществляются для установления правового режима земель и объектов капитального строительства, то есть видов разрешенного использования, предельных параметров, ограничений и т.д., которые собственники и иные правообладатели земельных участков самостоятельно устанавливать не вправе, а вправе лишь выбирать из установленных органами местного самоуправления в соответствии с документами территориального планирования (генеральным планом) и градостроительного зонирования (правилами землепользования и застройки).

На основании чего, Мэр г. Томска, как глава муниципального образования, имел необходимые условия для рассмотрения вопроса о принятии оспариваемого постановления. Иное означало бы лишение уполномоченного лица возможности принятия относящихся к его компетенции вопросов местного значения, в том числе в ситуации, когда принятие такого решения не получает одобрения всех заинтересованных лиц.

Правовых оснований для переоценки выводов суда в данной части у апелляционной инстанции не имеется.

Довод апелляционной жалобы о том, что назначение публичных слушаний по установлению зоны Р-1/1 не могло быть произведено до решения в судебном порядке в рамках дела А67-758/2014, поскольку наличие санитарной зоны препятствует установлению зоны Р-1/1, признается судом необоснованным.

Предметом рассмотрения дела N А67-758/2014 являлась законность отказа в выдаче разрешения на строительство многоквартирного дома на земельном участке по адресу: г. Томск, ул. Красноармейская 126/8, оформленного письмом от 18.11.2013 г., что не соотносится с предметом настоящего спора; согласно п.5.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 запрещено размещение жилой застройки, ландшафтно-рекреационных зон, зон отдыха, территорий курортов, санаториев, домом отдыха, территорий садоводческих товариществ и коттеджной застройки, коллективных или индивидуальных дачных и садово-огородных участков, а также других территорий с нормируемыми показателями среды обитания, спортивных сооружений, детских площадок, образовательных и детских учреждений, лечебно-профилактических и оздоровительных учреждений общего пользования. Данное требование не запрещает проведение публичных слушаний по проектам об изменении зонирования (в том числе направленным на установление рекреационных зон), а также размещение рекреационных зон в границах санитарно-защитных зон (не связанных с ландшафтом). Обжалуемое постановление не предусматривало размещение ландшафтно-рекреационной зоны в санитарно-защитной зоне, а лишь объявляло публичные слушания по обсуждению вопроса об установлении рекреационной зоны в будущем. При этом действующим законодательством не установлено, что проекты актов, по которым проводятся публичные слушания, должны обязательно соответствовать законодательству, действующему на момент проведения публичных слушаний. После обсуждения проекта на публичных слушаниях власть, получив принципиальную поддержку населения, вправе осуществлять комплекс организационно-правовых мероприятий, которые будут способствовать устранению выявленных недостатков проекта и помогут его принять и реализовать. Публичные слушания и проводятся именно с той целью, чтобы зафиксировать претензии населения, в том числе в части законности обсуждаемого акта, а также выявить общественную оценку обсуждаемого проекта, чтобы решить, нужно его реализовывать в дальнейшем или нет.

Довод апелляционной жалобы о том, что в обжалуемом постановлении не указано, что территория, относительно которой проводились публичные слушания, находится в санитарно-защитной зоне, не обоснован.

Действующим законодательством не предусмотрено такое требование, что в актах о проведении публичных слушаний должны быть отражены санитарно-защитные зоны, иные ограничения в использовании земельных участков.

При этом, является несостоятельным довод о незаконном вынесении на публичные слушания вопроса об установлении не предусмотренной Правилами территориальной зоны Р-1/1 (зона городских скверов и бульваров), так как оспариваемое Постановление N 151 само по себе не предусматривает какого-либо внесения изменений в Генеральный план и Правила землепользования, а устанавливает процедуру проведения публичных слушаний. Кроме этого, Постановлением Администрации г.Томска N 152 от 26.02.2014 также были назначены публичные слушания по внесению изменений в ст. 34 Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск" (т.1 л.д. 88-89).

В соответствии с п.2 Положения о публичных слушаниях от 31.01.2006 г. N 70 публичные слушания являются формой непосредственного участия населения города Томска в осуществлении местного самоуправления и проводятся для обсуждения муниципальных правовых актов по вопросам местного значения.

Несогласие заявителя и третьего лица с проектом Решения Думы г. Томска, вынесенным на публичные слушания не может являться основанием для признания Постановления о проведении данных публичных слушаний незаконным.

При этом, суд обоснованно указала, что нормативно-правовые акты, регулирующие порядок проведения публичных слушаний (ГрК РФ, Федеральный закон от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ, Устав г. Томска и др.), не содержат требований о том, что проекты муниципальных правовых актов, выносимых на публичные слушания, не могут иметь претензий со стороны третьих лиц. При этом, публичные слушания проводятся именно в целях выяснения общественного мнения по проекту нормативного акта, сбора и фиксации претензий заинтересованных лиц по вопросам законности, обоснованности, целесообразности принятия такого проекта.

Кроме того, как следует из материалов дела, в результате проведенных публичных слушаний, назначенных оспариваемым Постановлением от 26.02.2014 г. N 151, по вопросу установления зоны Р-1/1, а также по вопросу внесения в Генеральный план и в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск" в отношении функциональных и территориальных зон, территории в районе ул. Красноармейской (Дворец спорта), большинство присутствующих на данных слушаниях лиц проголосовало "против" (т.д. 1 л.д. 13-14).

Учитывая изложенное, выводы суда о том, что оспариваемое ЗАО "ДЗиС" Постановление Администрации города Томска 26.02.2014 N 151 само по себе не предусматривает какого-либо внесения изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки, а устанавливает процедуру проведения публичных слушаний, признается правильным.

При этом, само по себе указанное Постановление не нарушает прав и законных интересов Общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, что следует также из результатов проведения данных публичных слушаний.

В связи с чем судом апелляционной инстанции не принимается во внимание довод апеллянта о том, что вопрос на публичном слушании напрямую затрагивает дельнейшую судьбу земельного участка, находящегося в собственности заявителя, лишая возможности его использования, без учета мнения собственника.

Напротив, сам собственник принял участие в публичных слушаниях и имел право высказать свою позицию и принять участие в голосовании.

Тогда как последующее принятие нормативных документов о внесении изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки, на что ссылается Общество, не являются предметом рассмотрения по настоящему делу.

При этом, оспариваемое постановление не возлагает на него какие-либо обязанности, не содержит мер ответственности.

Кроме того, доводы апеллянта о том, что оспариваемое постановление ограничивает его право на использование земельного участка по адресу: г. Томск, ул. Красноармейская, 126/8, несостоятельны. Заявителем не представлено доказательств того, что на основании оспариваемого постановления ему отказано в выдаче разрешения на строительство на данном земельном участке, в выдаче иных разрешений, указано на необходимость совершения каких-либо действий, связанную с наличием оспариваемого постановления, запрещено осуществлять какую-либо деятельность (парковку, разгрузку и т.д.). Сам текст обжалуемого постановления также не содержит каких-либо положений, касающихся прав, обязанностей и интересов заявителя, не запрещает ему либо кому-то еще осуществлять какие-либо виды деятельности.

Суд расценивает данный документ как процедурный, принятый с соблюдением норм закона.

Доводы апеллянта о том, что в связи с принятием обжалуемого постановления ему пришлось снести здание кассового зала, а равно несет убытки ввиду оттока инвесторов, также бездоказательны.

Ссылка в дополнительных пояснениях Общества на нарушение процедуры принятия оспариваемого постановления, что лишило Общество права на внесение предложений по готовящимся проектам, не нашла своего подтверждения материалами дела. Фактически доводы апеллянта в указанной части сводятся к процедуре исполнения оспариваемого Постановления N 151 от 26.02.2014 г., а также относятся к полномочиям иных органов (Комиссия по землепользованию и застройке), в связи с чем не являются предметом исследования по настоящему делу.

Довод апелляционной жалобы о том, что обжалуемым постановлением проведение публичных слушаний поручено администрации Кировского района Города Томска, не состоятелен.

Обжалуемое постановление содержало ряд поручений администрации Кировского района Города Томска (нести ответственность за организационно-техническое обеспечение слушаний, обеспечить заблаговременное ознакомление населения, прием заявлений от выступающих, опубликовать заключение о результатах публичных слушаний, подготовить протокол публичных слушаний), которые носят организационно-технический характер. Однако обжалуемое постановление не содержит положений о том, что проведение публичных слушаний целиком поручается администрации Кировского района Города Томска.

Применительно к обжалуемому постановлению комиссия по землепользованию и застройке инициировала проведение публичных слушаний, рекомендовала Мэру Города Томска принять решение о проведении публичных слушаний по вопросу изменения зонирования в районе Дворца спорта и зрелищ, опубликовала оповещение о публичных слушаниях, по результатам слушаний ознакомилась с протоколом публичных слушаний, заключением о результатах публичных слушаний и дала рекомендации Мэру Города Томска по дальнейшей судьбе вопроса об изменении зонирования.

Позиция апеллянта о неинформативности постановления и неконкретности сведений, в нем изложенных, также опровергается материалами дела, а равно тем фактом, что само Общество приняло участие в публичных слушаниях, следовательно, ему было понятно и известно, в отношении какой части земельного участка решается соответствующий вопрос.

При изложенных в совокупности обстоятельствах суд пришел к правильному выводу о законности оспариваемого ЗАО "ДЗиС" Постановления Администрации города Томска 26.02.2014 г. N 151.

Доводы апелляционной жалобы направлены на переоценку установленных обстоятельств дела и, сделанных на их основе выводов суда первой инстанции, поэтому подлежат отклонению в связи с их необоснованностью.

При изложенных обстоятельствах, принятое арбитражным судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, судом полно и всесторонне исследованы имеющиеся в материалах дела доказательства, им дана правильная оценка, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Томской области от 19 июня 2014 года по делу N А67-1618/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня принятия.

Председательствующий

Л.Е. Ходырева

Судьи

С.В. Кривошеина Т.В. Павлюк